U travnju 2013. hrvatski su građani birali prvi put svoje zastupnike u Europskom parlamentu. Oni će biti dio više od 750 članova koji odlučuju o gotovo svim pitanjima koja su u ovlasti Europske unije (EU), zajedno s predstavnicima Vijeća EU. S obzirom na rezultate europskih izbora u Hrvatskoj i razmjerno slabo poznavanje europskih institucija, procesa i politika, ukratko ću prikazati temeljnu strukturu i funkcije Europskog parlamenta kao središnje demokratske institucije EU.
Koga Europski parlament predstavlja?
Europsku zajednicu za ugljen i čelik Jean Monnet je zamislio tako da kroz sektorsko ujedinjenje tada najvažnije industrijske grane i važnog izvora energije stvori neraskidivu vezu između Njemačke, Francuske i ostalih europskih država koja bi onemogućila nove ratove na europskom kontinentu. Da bi sektorsko ujedinjenje bilo uspješno i da bi se izbjegla nacionalistička nadigravanja, predviđeno je da se osnuje institucija neovisna o nacionalnim vladama koja bi donosila općeobvezujuće odluke. Tako je stvorena vrlo snažna Visoka vlast, jedna od preteča Europske komisije. Nacionalne vlade ipak nisu bile pripravne potpuno izaći iz strukture odlučivanja te su utemeljile Vijeće ministara kao svojevrstan nadzorni i korektivni mehanizam djelovanju Visoke vlasti.
Kako je postalo jasno da će prenošenje ovlasti odlučivanja o javnim politikama s nacionalnih na nadnacionalne institucije prekinuti izravnu vezu između volje građana kao nositelja suverenosti i usvojenih javnih politika, nacionalni su parlamenti inzistirali na tome da se pronađe način uključivanja predstavničkih institucija u europski institucionalni okvir. Prihvaćajući Pariški ugovor kojim je utemeljena Europska zajednica za ugljen i čelik, nacionalni su parlamenti ovlastili Vijeće ministara da usvaja prijedloge i nadzire provedbu politika Visoke vlasti, dok je kompromisno odlučeno da nacionalni parlamenti šalju svoje predstavnike u svojevrstan forum koji bi imao savjetodavnu ulogu i čije odluke ne bi vezivale ni Vijeće ni Visoku vlast. Tako je utemeljena Parlamentarna skupština kao preteča Europskog parlamenta. Od prvog zasjedanja 10. rujna 1952. na kojemu je sudjelovalo 78 predstavnika nacionalnih parlamenata do Lisabonskog ugovora kojim je Europski parlament postao suzakonodavac u oblikovanju brojnih javnih politika, djelovanje članova tog tijela obilježila su nastojanja da se izbore za važan položaj u europskoj institucionalnoj strukturi i tako osiguraju poveznicu između odluka donesenih na europskoj razini i građana članica EU. U tim se nastojanjima ističu odluka o formiranju stranačkih grupacija 1952, uvođenje izravnih izbora 1979. i rušenje Europske komisije J. Santera 1999. Možda je, ipak, najvažnija bila odluka da članovi parlamenta ne budu podijeljeni u nacionalna izaslanstva nego da se grupiraju prema ideološkoj pripadnosti njihovih političkih stranaka. Tako su stvorene europske stranačke obitelji koje imaju sve veću ulogu u djelovanju nacionalnih političkih stranaka i na europskoj i na nacionalnoj razini.
Prema pravilima Europskog parlamenta, frakcija mora imati najmanje 25 zastupnika koji potječu iz najmanje četvrtine članica. S obzirom na opseg posla, ograničeno vrijeme rasprave, imenovanje u odbore i položaj u institucionalnoj hijerarhiji, članstvo u frakciji važna je odskočnica svakom parlamentarcu željnu profiliranja na europskoj razini. Stranačke frakcije dio su širih europskih stranačkih obitelji, a sastavljene su od nacionalnih političkih stranaka. To iziskuje višestruke lojalnosti, a zasad se pokazalo da lojalnost vlastitoj nacionalnoj stranci preteže nad lojalnošću europskoj stranačkoj obitelji.
Šezdesetih i sedamdesetih godina Europski je parlament postupno dobivao nove ovlasti, ostvarivao utjecaj na novim područjima djelovanja i učvršćivao položaj u europskoj institucionalnoj strukturi. No ostao je najslabiji u trolistu europskih institucija; štoviše, jačanjem intergovernmentalne (međuvladine) strane europske integracije, slabost Europskog parlamenta postala je izraženija. Ona se nastojala smanjiti uvođenjem izravnih izbora koji su bili predviđeni već u pariškim i rimskim ugovorima. Europski je parlament izradio nekoliko prijedloga za provedbu izravnih izbora, ali Vijeće nije moglo donijeti jednoglasnu odluku sve do 1974. kada su šefovi država i vlada odlučili uspostaviti Europsko vijeće kao novu instituciju. Kako je uspostavom Europske ekonomske zajednice (EEZ) jačao proces ekonomske integracije, trebalo je usuglašavati sve više pitanja na europskoj razini.
Ministri u Vijeću nisu uvijek mogli donijeti političku odluku te su se šefovi država i vlada počeli neformalno sastajati kako bi politički potaknuli integracijski proces, ali kako bi se i sami uključili u europsku institucionalnu strukturu s obzirom na sve veću važnost odluka koje su se donosile unutar nje. Odlučujući formalizirati sastanke Europskog vijeća, nacionalne vođe naposljetku su donijeli odluku o izravnim izborima za Europski parlament, osiguravajući tako ravnotežu između nadnacionalne i međuvladine razine odlučivanja. Prvi izravni izbori za Europski parlament provedeni su 1979. Premda je Europski parlament inzistirao da se izbori provedu prema jednakim pravilima i na isti dan u svim članicama, predstavnici nacionalnih vlada odlučili su da će se izbori provoditi tijekom četiri dana, između četvrtka i nedjelje, svakih pet godina u lipnju,3 prema pravilima koja utvrde nacionalne institucije i u skladu sa zajedničkim načelima država članica. To je značilo da će se izbori za Europski parlament provoditi prema razmjernome izbornom sustavu, koji uključuje i sustav pojedinačnoga prenosivoga glasa u Irskoj, Malti i Sjevernoj Irskoj kao jedan njegov podtip. Razmjerni sustavi razlikuju se po državama prema oblicima lista, postupcima glasovanja i metodama pretvaranja glasova u mandate.
Kako je Europski parlament ustrojen?
Prema Lisabonskom ugovoru, Europski parlament može imati najviše 750 zastupnika i predsjednika. Kako konačnu odluku o broju i omjeru zastupnika iz pojedinih članica donosi Vijeće, a ne parlament, nije čudno što broj zastupnika nije razmjeran broju građana članica te ni mandat zastupnika ni glas birača u pojedinim članicama ne vrijede jednako. Lisabonski ugovor propisuje da se broj zastupnika iz svake članice određuje prema načelu degresivne razmjernosti, uzimajući u obzir da nijedna država ne može imati manje od šest i više od 96 zastupnika. Ta pravna norma dovodi do toga da glas birača na Malti vrijedi mnogo više od glasa birača u Njemačkoj, jer je za jedan mandat u Njemačkoj potrebno 13 puta više glasova nego na Malti.
Mandat zastupnika je slobodan, što načelno znači da djeluju neovisno o instrukcijama nacionalnih vlada, europskih stranačkih obitelji i samih frakcija. No stega u pojedinim stranačkim frakcijama prilično je izražena, premda je slabija nego u nacionalnim parlamentima. Stoga je i sloboda djelovanja zastupnika veća nego u nacionalnim predstavničkim tijelima, pa zastupnik nerijetko glasuje protivno odluci stranačke frakcije, a u skladu sa stavovima članova svoje nacionalne delegacije iz drugih stranačkih frakcija.
Zastupnici su uglavnom lojalni svojoj stranačkoj frakciji.4 Kohezivnost u odlučivanju četiriju vodećih stranačkih frakcija iznosi od 90 posto kod ALDE-a do gotovo 95 posto među Zelenima. To se može objasniti spremnošću članova frakcija da djeluju zajednički i njihovom ideološkom bliskošću, ali i željom da osiguraju bolji osobni položaj u stranačkoj frakciji i strukturi Europskog parlamenta, ponajprije u stalnim odborima, kao i dobre izglede da se kandidiraju na visoka i važna mjesta u institucionalnoj hijerarhiji, kao što su mjesta predsjednika i potpredsjednike parlamenta te kvestora.5 Zastupnik se može profilirati i kao izvjestitelj koji u ime pojedinog odbora sastavlja prijedlog Europskog parlamenta o pitanju koje je na dnevnom redu i vodi računa o amandmanima ostalih članova odbora ili plenarne sjednice. Sve su to snažni motivi koji pridonose kohezivnosti stranačkih frakcija. Za razliku od nacionalnih parlamenata, Europski parlament ne bira izvršnu vlast jer predsjednika Europske komisije i povjerenike predlažu nacionalne vlade odnosno Europsko vijeće, a ne parlamentarna većina proizašla iz izbora. Stoga ne postoji vladajuća većina koja podržava Europsku komisiju. Znajući da “europska egzekutiva” ne proizlazi iz parlamentarne većine proizašle iz izbora i svjesne razmjerne slabosti Europskog parlamenta u odnosu prema ostalim institucijama EU, vodeće stranačke frakcije – socijalisti i pučani, ponekad uz podršku liberala – dogovarale su se o podjeli dužnosti razmjerno broju zastupnika. Neformalna velika koalicija pučana (EPP) i socijalista (S i D-a, prije PES) najvidljivija je u odluci o podjeli položaja predsjednika Europskog parlamenta tako da svaka frakcija daje predsjedavajućeg za polovicu petogodišnjeg mandata. Dogovor se opravdava time da se tako osigurava unutarnja stabilnost i jača položaj Europskog parlamenta. Razmjerno su podijeljena i mjesta potpredsjednika parlamenta, predsjednika stalnih i međuparlamentarnih odbora te drugih tijela u Europskom parlamentu.
Svaki parlament javnost ponajviše prepoznaje prema radu na plenarnim sjednicama na kojima svi članovi raspravljaju i odlučuju o pitanjima s dnevnog reda. To se odnosi i na Europski parlament, unatoč tome što se najveći dio posla obavlja u stalnim odborima ili stranačkim frakcijama. Plenarna zasjedanja Europskog parlamenta dodatno su zanimljiva i po tome što se održavaju na više mjesta, što je još jedan dokaz da ta institucija ne može sama određivati uvjete svoga djelovanja. Na sastanku Europskog vijeća u Edinburghu 1992. odlučeno je da se 12 plenarnih zasjedanja godišnje mora održati u Strasbourgu, gdje se parlament sastajao od uspostave 1952. zato što u Luxembourgu, gdje je tada bilo sjedište ostalih europskih institucija, nije bilo dovoljno velike dvorane da primi toliki broj članova. Francuska je inzistirala da svaka odluka o promjeni mjesta zasjedanja Europskog parlamenta mora imati jednoglasnu podršku Vijeća, štiteći tako Strasbourg kao jedno od sjedišta europskih institucija. Europski su parlamentarci inzistirali na tome da sami imaju pravo odrediti gdje će se sastajati i željeli su da to bude Bruxelles kako bi bili blizu ostalim akterima, poglavito Europskoj komisiji, te imali veći utjecaj na proces odlučivanja. Pat pozicija u koju su se doveli predstavnici nacionalnih vlada i Europskog parlamenta utjecala je na to da parlament sada službeno djeluje na tri adrese: tajništvo se nalazi u Luxembourgu, stalni odbori djeluju u Bruxellesu, a plenarne sjednice održavaju se u Strasbourgu. U međuvremenu je formirana međuskupina koju čine članovi svih stranačkih frakcija osim EFD-a, a koja se zauzima za jedinstveno sjedište svih institucija Europskog parlamenta. Međuskupine su, inače, neformalne skupine zastupnika zainteresiranih za određeno pitanje, problem ili javnu politiku, koje nastoje zajednički utjecati na oblikovanje stajališta Europskog parlamenta. Počele su se formirati 1979, a nastajale su zbog najrazličitijih pitanja (skupina lokalnih predstavnika, skupina za zaštitu životinja ili skupina zastupnika iz rudarskih područja EU) kako bi zastupnicima dodatno pomogle da profiliraju djelovanje kroz specijalizaciju, suradnju s interesnim skupinama i lobijima te stvaranje koalicija različitih frakcija.
Kako odlučuje Europski parlament?
Temeljni ugovori nisu davali značajne ovlasti Europskom parlamentu te je on neprestance ukazivao na svoje nedovoljne ovlasti i povezivao ih s demokratskim deficitom, odnosno s nelegitimnošću odluka koje donose neizabrani predstavnici. Zastupnici su koristili svaku sudsku presudu koja im je išla u korist, poticali su neformalnu suradnju s Europskom komisijom, vršili pritisak na Vijeće, lobirali u nacionalnim parlamentima ili samostalno tumačili određena prava i ovlasti koje su implicitno proizlazile iz nekog članka postojećih ugovora. Nakon uvođenja izravnih izbora, Europski je parlament koristio sve svoje ovlasti kako bi dao do znanja da mu – kao jedinome izravno izabranom europskom tijelu u protofederalnom okruženju – pripada mnogo važnije mjesto no što ga je imao. U međuvremenu je dobio niz novih ovlasti, a mogućnost njegova djelovanja kao suzakonodavca nemjerljivo se povećala. To je pravo Lisabonskim ugovorom dodatno prošireno, ojačano i pretvoreno u redovni zakonodavni postupak. Postupak suodlučivanja, uveden Ugovorom iz Maastrichta i značajnije reformiran Ugovorom iz Amsterdama, danas se smatra redovnim zakonodavnim postupkom. On uspostavlja Europski parlament kao izravnog zakonodavca. Parlament je stoga inzistirao na ovlastima koje daje postupak suodlučivanja, ističući da institucija koja legitimnost izvodi iz suverene volje građana izražene na izborima mora imati važnu ulogu u procesu odlučivanja. Prijašnji postupci suradnje, savjetovanja i pristanka, u kojima je uloga Europskog parlamenta bila vrlo slaba, bili su temelj koji je omogućio parlamentarcima da inzistiraju na ravnopravnosti s Vijećem u procesu odlučivanja.
Prema postupku suodlučivanja, Europska komisija šalje prijedlog novog akta objema institucijama. Europski parlament o njemu raspravlja i donosi amandmane koje potom šalje Vijeću EU. U prvom čitanju ono je obvezno iznijeti zajedničko stajalište i iscrpno objasniti razloge eventualnog odbijanja ponuđenih amandmana. Ako nije zadovoljan objašnjenjem, parlament može u drugom čitanju apsolutnom većinom glasova odbiti stajalište Vijeća i odbaciti predloženi akt. Jednakom većinom može donijeti i amandmane na prijedlog Europske komisije, koji se potom šalju Vijeću EU. Ono može usvojiti prijedloge europarlamentaraca, čime se prijedlog automatski usvaja, a može ih i odbiti, nakon čega se stvara ad hoc pomirbeni odbor. Ako rješenje proizašlo iz pregovara predstavnika tih dviju institucija bude prihvaćeno većinom glasova parlamentaraca i kvalificiranom većinom ministara, prijedlog Europske komisije je prihvaćen. Ako do kompromisa ne dođe, prijedlog se ne usvaja.
Pridonosi li Europski parlament (ne)demokratičnosti Europske unije?
EU se suočava s nizom problema. Neki su posljedica globalnih financijsko–ekonomskih kretanja, a neki proizlaze iz inherentne nestabilnosti europskoga institucionalnog sustava. Svi ti problemi, ojačani nestankom “permisivnog konsenzusa” kojim su građani davali prešutnu podršku političkim elitama da nastave europsko integriranje u razdoblju bipolarne podjele Europe i svijeta, ojačali su kritike EU kao nelegitimnoga političkog sustava koji pati od sveobuhvatnoga demokratskog deficita. Europski parlament, kao jedina izravno izabrana europska institucija, trebao bi otkloniti te kritike ukazujući na sponu birača i europskih odluka o kojima on ravnopravno odlučuje. No neki problemi s kojima se suočava ta predstavnička institucija europskih građana onemogućuju takav zaključak. Jedan je problem drugorazrednost europskih izbora, odnosno slaba izborna izlaznost, koja se smanjuje sa svakim novim valom proširenja. Razlozi su drugorazrednosti europskih izbora raznoliki, a svode se na udaljenost i nezainteresiranost građana za europska pitanja i europske institucije.
Popularnosti europskih izbora ne pridonose ni izborne kampanje političkih stranaka koje se najčešće ne osvrću na europske probleme i izazove, kao ni mediji koji tim izborima ne pridaju preveliku važnost uvjereni da javnost ne zanimaju europske teme. Drugorazrednost izbora očituje se i u tome što oni često služe kao svojevrsni referendumi o nacionalnoj vladi, poglavito ako se provode na polovici mandata, jer oporba nastoji postići bolje rezultate napadom na rad nacionalne vlasti koja je građanima najbliža i najvidljivija.
Kako reformirati Europski parlament da se otklone ili makar smanje demokratski deficiti? Institucionalno gledano, dva se načina smanjenja deficita nameću sama od sebe, a povezana su s prirodom predstavničkih tijela, posebno onih u složenim političkim sustavima. Riječ je o pravu na zakonodavnu inicijativu i uvođenju dvodomnog sustava koji je karakterističan za predstavnička tijela u složenim političkim zajednicama. Demokratski deficit EU umnogome proizlazi odatle što Europski parlament nema pravo na zakonodavnu inicijativu kao ostala demokratski utemeljena predstavnička tijela. Temeljni ugovori propisuju da samo Europska komisija, kao neutralan arbitar zainteresiran za zajedničku dobrobit EU, ima pravo podnositi zakonske prijedloge o kojima potom odlučuju Europski parlament i Vijeće kao suzakonodavci. Dvije potonje institucije imaju samo pravo na posrednu inicijativu. To, primjerice, znači da Europski parlament može Europskoj komisiji predati obrazložen prijedlog o otvaranju i reguliranju određenog pitanja pokretanjem primjerene zakonodavne procedure, što se često i događa. No posredna je inicijativa znatno slabiji instrument od prava na samostalno iniciranje novih zakonskih prijedloga, što dodatno pridonosi kritici udaljenosti procesa donošenja odluka od građana. Stoga je nužno da Europski parlament dobije mogućnost iniciranja zakonodavnih prijedloga, makar samo na određenim policy poljima.
No najvažniji čimbenik kojim pridonosi nedemokratičnosti cijelog sustava već je spomenuta nereprezentativnost Europskog parlamenta, koja se u konačnici očituje u tome da glas birača nema jednaku vrijednost u cijeloj EU. Taj problem proizlazi iz nekompatibilnosti Europskoga parlamenta kao predstavničke institucije i EU kao složenoga političkog sustava. Ako prihvatimo tezu da je EU politički sustav sui generis koji se temelji na višerazinskoj, višesektorskoj i kompromisnoj suradnji različitih aktera s različitih razina političkog odlučivanja, shvatit ćemo da je riječ o složenome političkom sustavu koji zahtijeva primjerenu institucionalnu strukturu kako bi uspješno funkcionirao. Najsloženiji demokratski politički sustavi u suvremenom svijetu su federacije, a EU se zbog mnogo razloga može smatrati protofederacijom. S obzirom na to, potrebno je uspostaviti predstavničko tijelo koje će zrcaliti tu dvojnost. Europski parlament treba reformirati u dvodomno zakonodavno–predstavničko tijelo koje bi se sastojalo od prvog doma, koji bi predstavljao građane država članica (ono što je današnji Europski parlament), i drugog doma u kojem bi se nalazili predstavnici država članica (ono što je danas Vijeće Europske unije).6 U tom bi slučaju prvi dom mogao zbilja predstavljati sve europske građane, dok bi drugi dom mogao štititi nacionalne interese država. Tako bi se stvorili istinski uvjeti za otklanjanje prigovora o nelegitimnosti procesa donošenja odluka na europskoj razini i demokratskom deficitu EU.
