Tijekom posljednjih tjedana u hrvatskoj se političkoj javnosti reciklira ideja da ni jedna plaća u javnom sektoru ne smije biti iznad onih ministarskih i premijerskih. Zadaća tog bizarnog spina jest uvjeriti javnost kako politička vlast zauzdava birokratsku neman koja mnogima zagorčava život i poskupljuje svakodnevno poslovanje.
Stvarnost je nažalost upravo obrnuta: povezivanje plaća uz hijerarhijske odnose u javnim službama cementira postojeće strukturne i organizacijske slabosti države, lokalne samouprave i javnih poduzeća, a to samo po sebi pospješuje loše poslovanje. Osiromašenim građanima populistički se servira argument kako zlo koje ih pogađa nije rezultat krivog sustava, nego oblika u kojima se taj sustav pojavljuje. Umjesto rasprave o srži problema, sustav se, dakle, pokušava učvrstiti lakiranjem nekih njegovih rezultata.
Dovoljno je spomenuti da iskusna državna administracija Velike Britanije, zemlje koja je svojedobno “vladala svijetom”, ima oko 170 visokih “javnih službenika” (civil servants – kako tamo primjereno nazivaju državne činovnike) s plaćom višom, neki i znatno višom, od premijera. Tako je, na primjer, prije tri godine objavljen podatak (The Independent, 1. lipnja 2010.) da su primanja sâmog šefa premijerova ureda, koji je istodobno i administrativni šef cijele državne uprave, čak 2/3 viša od plaće premijera.
Pristup odnosu plaća administrativnih i političkih dužnosnika u Hrvatskoj i Velikoj Britaniji dobro sažima razlike u naravi upravnih struktura dviju država. Britanci se oslanjaju na strukturu čija je zadaća da, u zadanom zakonskom okviru i uz poštovanje običajnog prava i općih direktiva politički izabrane većine, državom upravlja gotovo kao trgovačkim društvom. Što je viša hijerarhijska razina odgovornosti upravnih “kapetana”, to se s većim zahtjevima suočavaju u osiguranju učinkovitog i brzog ispunjavanja obveza i dužnosti, ali i iskazivanju svojih menadžerskih sposobnosti pri upravljanju procesima promjena.
Slika ministarskog sveznanja
Ti procesi najčešće zahtijevaju suradnju raznih dijelova uprave i baš u tom pogledu najviše dolaze do izražaja prednosti uhodanog i često neformalnog sustava komuniciranja i sporazumijevanja s pomoću koga se i vrlo složene odluke mogu dogovoriti i pripremiti za provedbu u vrlo kratkom roku. U takvom se sustavu ministri, okruženi nekolicinom političkih istomišljenika, slijedom izbornih rezultata i parlamentarnih odluka, pojavljuju prije svega kao posebna klasa, prolazni mandatari vlasnika te države, birača. Ministri osiguravaju proračunska sredstva i nadgledaju kako uprava definira i provodi državnu politiku, odnosno u užem smislu njihov politički program, ali i kako upravlja primjenom svekolike, najvećim dijelom naslijeđene, zakonske regulative. Ministarska uloga podsjeća na onu članova nadzornog odbora u trgovačkim društvima. Na njima je politička odgovornost za glavne smjerove provedbe zaključene politike na svom terenu, ali barem oni iskusniji u načelu izbjegavaju petljanje u izvršne detalje kako ne bi nepotrebno trošili svoj mandat i dovodili u pitanje odgovornost i angažman operativnih planera i neposrednih provoditelja odluka i upravljača sustava.
U nekim se zemljama, naročito u Švedskoj i Finskoj, ide i dalje pa se ministrima čak i formalno zabranjuje – i medijski nadgleda i osuđuje! – miješanje u provedbene odluke (zabrana tzv. ministarskog upravljanja). Upravne odluke, odnosno primjena zakonske regulative u zadanom proračunskom okviru, pridržane su praktički neovisnim upravama i agencijama, a na ministarstvima je da nadgledaju zakonitost i svrsishodnost njihova rada, osiguraju im proračunska sredstva i donose opće upute i pravila za njihov rad. Kao posljedica takvog strogog pridržavanja zakona i pravila u zemljama s dugom demokratskom predajom zakonitost nije samo stvar sudova već cijelog državnog aparata. Formalnom podjelom odgovornosti između profesionalaca i političara želi se osigurati nepristranost u svakodnevnim upravnim postupcima prema svim građanima.
Slična podjela odgovornosti primjenjuje se načelno i u javnim poduzećima. Njihovi profesionalni menadžeri slobodni su u politički zadanom općem okviru ostvarivati poslovne ciljeve na najučinkovitiji mogući način. Koliko će u takvim upravnim i poslovnim sustavima profesionalci biti plaćeni, javlja se u prvom redu kao pitanje ponude i potražnje najsposobnijih na tržištu rada, a nije neuobičajena ni određena premija kao naknada za visoke zahtjeve profesionalne etičnosti i izbjegavanje svake situacije koja bi ih mogla ugroziti. Plaće osobama takvoga stručnog i etičkog profila u pravilu su potpuno zanemarive u odnosu na rezultate racionalnosti i umješnosti u javnom poslu. Druga je strana medalje da se onaj tko u javnoj službi prekrši strogi kodeks ponašanja i osobni interes pretpostavi općem kažnjava daleko oštrije nego inače. Možda je još djelotvornija brana svakoj primisli na privatiziranje općeg dobra što se prijestupnik – a posredno nažalost često i njegova obitelj – izlažu i dugotrajnoj društvenoj osudi i ostracizmu.
Gledan iz upravo izloženog rakursa, prijedlog da se plaće stručnih administrativnih i načelno nesmjenjivih čelnika hrvatskog javnog sektora podrede plaćama vodećih političara izvrsno ilustrira zašto je nerazvijenost i neučinkovitost naše uprave veliki kamen oko vrata svim optimističnim planovima našeg puta u bolju budućnost.
Hrvatska možda i nesvjesno slijedi primjer svemoćne partije koja je u ranijem režimu držala neupitni politički, gospodarski i medijski monopol pa se vrijednosna supstanca takvog pristupa stalno pokušava afirmirati i primijeniti u novim uvjetima višestranačja. To je osuđeno na neuspjeh, ali nas stalno vraća u začarani krug neznanja, nesposobnosti i otkrivanja tople vode. Ograničimo li se samo na izvršnu vlast, kod nas se projicira slika ministarskog sveznanja i svevlasti, od uglancanih limuzina i protokola do svakodnevnih istupanja u medijima o svemu i svačemu, od tjednog soljenja pameti televizijskim gledateljima na početku svake sjednice Vlade do emisija tipa Kako vlada Vlada i predsjedničkih kavica.
Nemamo profesionalnu upravu
Sve to ne bi bilo tragično da iza toga smišljeno radi profesionalna uprava, koja u međuvremenu upravlja tekućim državnim poslovima, uočava probleme i preko mreže uhodanih profesionalnih doticaja koordinira iznalaženje rješenja koja na kraju dobiju politički, ministarski i Vladin placet. Takva uprava kod nas ne postoji. Umjesto toga državni se aparat sastoji od velikog broja piramida u kojima je odlučivanje zajamčeno vrhu, a svaka inicijativa u smjeru uvođenja reda i inovativnih pomaka za predlagatelja je najčešće iskorak u nepoznato. Međuresorska usuglašavanja, kad do njih konačno dođe, obavljaju se, umjesto u tekućem dijalogu, na glomaznim koordinacijama koje za većinu prisutnih visokih dužnosnika predstavljaju tjedni gubitak vremena uz slab učinak.
Jasno je da se u novom EU-vremenu profesionalna uprava mora žurno reorganizirati, popuniti profesionalcima tamo gdje ih nema i dobiti odgovarajući dignitet. Plaće u toj i takvoj upravi moraju u prvom redu odražavati njenu stručnost, zalaganje i odgovornost, ukratko njenu korisnost građanima. Nema napretka dok god nastavljamo živjeti u svijetu piramida u kojemu je osnovna materijalna vrijednost plaća ministara koji im se, slijedom političkih igara, nađu na vrhu.