Vrijeme do ulaska u EU broji se u danima, no malo se zna o tome što slijedi nakon dana D. Trenutačno najvažniji političko-ekonomski proces koji se odvija u Europskoj uniji predstavlja epohalnu promjenu: raspada se brak politike i banaka.
Riječ je o događajima koji vode formiranju bankovne unije na tlu EU. Predviđene su tri velike institucionalne promjene koje bitno mijenjaju raspored moći kada je riječ o odnosu politike i banaka. Sve tri promjene dovest će do pomicanja moći s nacionalne na zajedničku europsku razinu.
Osiguranje većih depozita
Prva je promjena već dogovorena: poslovi nadzora nad bankama sele se s nacionalne razine u Europsku središnju banku (ECB). Pomak će se odvijati postupno. Prvo će obuhvatiti nadzor nekoliko desetaka najvećih europskih banaka koje posluju u većem broju država članica. Zatim će, za nekoliko godina, doći do centralizacije funkcija nadzora na europskoj razini. Promjena se tiče i Hrvatske, gdje će većina bankarskih grupacija u čijem okviru posluju vodeće banke od samoga početka 2014. biti pod neposrednim nadzorom iz Frankfurta. Stoga bi nas trebalo zanimati hoće li nadzor banaka iz Frankfurta biti bolji od nadzora banaka iz Rima i Beča. Iako domaći supervizori nadziru ovdašnje banke, one u velikoj mjeri ovise o financijskoj snazi banaka-matica, a za nekoliko će se godina otvoriti i pitanje integracije naše supervizije u sustav EU.
Drugi je element zajednički sustav osiguranja depozita. On će za nas značiti puno više od pukog povećanja iznosa osiguranja sa sadašnjih 400.000 kuna na oko 750.000 kuna (100.000 eura) po deponentu. Trebamo se pitati hoće li nakon ulaska u EU i kasnije, nakon prihvaćanja eura, dodatno ojačati financijski potencijal osiguranja štednje, neovisno o snazi državnih financija. Treći je element zajednički europski sustav za rješavanje problema u bankama. Trebamo se pitati hoće li taj sustav smanjiti vjerojatnost da neka veća banka zapadne u probleme. Odnosno hoće li se eventualna pojava takvog problema rješavati brže i bezbolnije nego što je bio slučaj u prošlosti. Dogovor o druga dva elementa bankovne unije očekuje se ove godine.
Proces formiranja bankovne unije u EU nije moguće shvatiti ako se povjeruje popularnim klišejima o tome da su krizu izazvali pohlepni bankari. Ili populističkim frazama o tome da nam treba Europa građana, a ne Europa bankara. Mogućnost razumijevanja ovoga procesa otvara se kada shvatimo da je kriza bila potaknuta brakom bankara i političara u kojem su potonji bili jači. Evo nekoliko dokaza u prilog toj tezi.
Državna Nova ljubljanska banka (NLB), nekada u nas često isticana kao primjer navodno pametne slovenske politike koja se nije, poput naše, odrekla izravne kontrole nad bankama, nedavno je sanirana prvi put s više od 200 milijuna eura poreznih obveznika. Bilo je to premalo i prekasno da se pokriju svi gubici slovenskih državnih bankara. Sada se špekulira da je za dokapitalizacije banaka u Sloveniji, od čega najveći dio za NLB, potrebna još milijarda eura.
O Hypo banci iz Klagenfurta sve je već rečeno, no često se zaboravlja da je u razdoblju najveće ekspanzije njen ključni dioničar bila pokrajina Koruška, tada pod kontrolom Slobodarske stranke Jorga Haidera. Sestrinska banka koja ju je preuzela prije kolapsa – Bayerische Landesbank – također je banka vlasništvu njemačke pokrajine Bavarske koja se zakoprcala u teškim gubicima i aferama. Ona pripada obitelji njemačkih državnih Landesbanaka. Nekoliko ih je stradalo zbog enormnih gubitaka na američkim hipotekarnim obveznicama još u prvoj fazi krize od 2007. do 2009. Među njima se našla i banka IKB čiji je dominantni dioničar bila državna razvojna banka KfW. Ovim bi se pričama mogao pridodati i niz sličnih, među kojima se veličinom ističe kolaps belgijsko-francuske državne banke Dexia čija je sanacija 2008. koštala 6,4 milijardi eura u kapitalu i oko 150 milijardi eura u državnim garancijama te dodatnih 5,5 milijardi eura kapitalne injekcije 2012.
Riječ je o nesretnim državno-bankarskim pričama koje su odavna trebale ohladiti domaće financijske romantičare koji maštaju o političkoj kontroli nad bankama pretvorenima u “poluge razvoja”. Oni nisu posustali sa svojim destruktivnim idejama o političkoj kontroli nad bankama ni nakon dramatičnih gubitaka koji su se u prošlom desetljeću pojavljivali u državnima HPB-u i Croatia banci.
Brak politike i banaka ne ostvaruje se samo kroz izravan vlasnički utjecaj političara na bankare. Bankovna je regulacija elegantniji način za ostvarivanje političkih ciljeva. U tome su bila ključna dva tipa regulacije.
Prvi tip usmjerava banke prema politički poželjnim aktivnostima mimo financiranja proračuna. Najpoznatiji su primjer poslovi s nekretninama. Američki hipotekarni divovi Fannie Mae i Freddie Mac kumovali su eksploziji svjetske financijske krize 2008. puno više nego poznatiji Lehman Brothers. Ta privatna dionička društva poslovala su prema posebnom zakonu, uz minimum kapitala i izvan dosega bankarske supervizije. Taj su privilegij uživala sve dok su ispunjavala ciljeve američke stambene politike koja se svodila na beskonačno napuhavanje cijena nekretnina. Kada je balon pukao, Fannie i Freddie su se urušili kao kule od karata uz golem trošak za američke porezne obveznike. Kolaps privatnih banaka u Irskoj, banke Parex (druge po veličini u Latviji) i štedionica u Španjolskoj (cajas) dobrim je dijelom također bio vezan uz poslove s nekretninama koje su nacionalni regulatori poticali ili, u najboljem slučaju, tolerirali.
Sličan je slučaj s političkim pogodovanjem privatnim bankama koje u nedostatku razborite supervizije rastu toliko da postaju središte cjelokupne ekonomije. Takav je bio slučaj s bankama na Islandu, kao i slučaj kojem upravo svjedočimo na Cipru. Bez prilagođenog zakonodavnog okvira i benevolentnih supervizora koji pogoduju bankama takvo se napuhavanje bilanci nikada ne bi moglo dogoditi.
Drugi tip regulacije koji je učvršćivao brak politike i banaka odnosi se na poticanje izravnog financiranja državnih proračuna. Iako povijesna istraživanja pokazuju da su slučajevi neplaćanja državnih obveznica češći nego što se obično misli, ti rezultati nisu sprečavali političare-regulatore da dugi niz godina proglašavaju kupnje državnih obveznica “nerizičnim” poslom. Tako su umjetno pojeftinjeni plasmani u državne obveznice u usporedbi s plasmanima gospodarstvu ili građanima. Političari su tako svojim vladama osigurali izdašan izvor financiranja deficita bez obzira na to koliko su već zadužili građane i buduće generacije. To je dovelo do teških proračunskih kriza poput one u Grčkoj, previsokih stupnjeva zaduženosti država poput one u Italiji i u gotovo polovici drugih članica EU, ali i do posrednih fiskalnih kriza koje izbijaju kada vlade ne mogu alimentirati implicitne obaveze poput osiguranja depozita, kao što je aktualni slučaj na Cipru.
Izgubljeno povjerenje
Ove i druge nespomenute krizne epizode toliko su unazadile povjerenje u banke i politiku (zajedno!) da standardni monetarni mehanizmi (npr. želja centralne banke da smanjenjem kamatnih stopa utječe na povećanje kredita i proizvodnje) zbog toga više ne funkcioniraju.
Ovdje se ne želi izvući ekstreman zaključak da su sve državne banke loše, a privatne dobre. Kolaps prije krize najveće britanske i europske banke Royal Bank of Scotland nema puno veze s našom pričom. S druge strane, Zuericher Kantonal Bank, banka u vlasništvu kantona Zürich, jedina je preostala europska banka s AAA rejtingom. I kod nas se dogodila jedna pozitivna epizoda: nova uprava od 2009. postiže solidne rezultate u državnom HPB-u.
Unatoč iznimkama, sukus je ove priče da je drama propaloga braka (nacionalne) politike i (nacionalnih) banaka dostigla razmjere pred kojima Europa više ne može zatvarati oči. Poput ovisnika koji neutaživu glad kontrolira tako što se izolira i drži podalje od predmeta žudnje koju ne može kontrolirati, europski je političar odlučio da se ključne financijske funkcije nadzora i očuvanja stabilnosti banaka maknu s nacionalne i prenesu na nadnacionalnu razinu.
Na toj razini dolazi do potpuno novog odnosa snaga koji je obilježen meritokratskom naravi nadnacionalne Europske središnje banke. Tu se s jedne strane otvara prostor za dominantno stručne kriterije nadzora banaka i podizanje barijera prema interesnim političkim i financijskim pritiscima. Očekivati je da će to povećati stabilnost i kvalitetu poslovanja banaka. Međutim, s druge se strane otvara prostor za prigovor o nedostatku demokratske kontrole nad ključnim polugama monetarne politike i nadzora banaka. Taj se prigovor ECB-u ističe od njegovih početaka.
Idealnog rješenja nema. Riječ je o političkome klatnu koje se sada odmaklo od izravne političke kontrole nad bankama. Tek ćemo za deset ili dvadeset godina možda jasnije vidjeti mane novoga modela koji potencijalno pati od demokratskoga deficita. No, ako ECB-ova supervizija banaka i paneuropski fondovi za osiguranje depozita i rješavanje problema u bankama budu dobro funkcionirali i osigurali financijsku stabilnost, mogli bismo se kladiti u to da u demokratskome deficitu nitko neće vidjeti osobit problem, osim šačice nacionalnih zanesenjaka.
Dakle, Hrvatska ulazi u EU gdje je ova kriza dovela do raspada braka politike i banaka. Za kraj treba odgovoriti na pitanje je li to dobro za nas?
Formiranje bankovne unije u Europi dodatno će ojačati već prilično čvrstu odvojenost bankarstva i politike u Hrvatskoj. Povećat će se stručni kapaciteti i nezavisnost supervizije banaka. U slučaju pojave problema u nekoj banci problem će se riješiti brže i bezbolnije jer će naši “rješavači” problema imati pristup ekspertizi i sredstvima srodnih institucija iz 27 drugih država. Ako u nekom crnom scenariju ponestane sredstava u fondu osiguranja štednje, neće ga morati financirati država novim zaduženjem, već će se fond osiguranja moći izravno zadužiti kod srodnih fondova u drugim zemljama EU (barem je takav prijedlog koji još nije usvojen). Nije riječ o panaceji, ali je sigurno riječ o bitnom povećanju financijske stabilnosti. Zbog toga bi i Hrvatska nakon ulaska u EU trebala prihvatiti pa postupno primijeniti institucionalni okvir bankovne unije.