Nerazrađeni referendum 'nož je pod grlo vladajućoj koaliciji'

Referendum građanske inicijative predstavlja stalnu prijetnju demokratski izabranoj vlasti u državi jer njegovi rezultati mogu dezavuirati njezin politički program i djelovanje i osujetiti njezine planove, konstatacija je prof. dr. sc. Biljane Kostadinov koja savršeno objašnjava zašto se vladajući koprcaju u pokušajima da se smicalicama pa i izvrtanjem ustavnopravne teorije naopako, a ne prezajući ni od uvredljivog etiketiranja, opiru volji tek će se vidjeti kolikog dijela biračkog tijela. Međutim, citirana rečenica izvučena je iz rada objavljenog 2010. godine u Informatoru pod naslovom “Referendum građanske inicijative u Europi: Švicarska, Italija i Hrvatska”, a u kojem prof. Kostadinov podsjeća da je na znanstvenom skupu na Pravnom fakultetu u Zagrebu još u studenom 2001. upozorila da je “suočavanje Hrvatske, opterećene problemima izgradnje pravnog sustava i nedostatka tradicije tumačenja Ustava, s nerazrađenim referendumom građanske inicijative politički i stručno rizična odluka”. Pozvala se i na stav prof. dr. sc. Veljka Mratovića koji je ustvrdio da je “vrlo loše rješenje” po kojem se obavezno mora raspisati referendum ako to zatraži 10 posto birača. “To je rješenje nož pod grlo vladajućoj koaliciji jer otvara vrata teroru manjine nad većinom”, tumačio je Mratović 2001. kritizirajući i to što se referendum “može raspisati kad god to kome padne na pamet”. Struku ni tadašnja koalicija pod vodstvom SDP-a nije slušala.

“Nepoznavanje poredbenog iskustva primjene dovelo je do usvajanja rješenja kakvo po širini područja i po uvjetima primjene ne poznaje niti jedan ustav razvijenih demokracija”, zaključila je prof. Kostadinov o tadašnjem stanju.

Ubrzo je Središnji stožer za obranu digniteta Domovinskog rata Saboru predao peticiju s više od 400.000 potpisa, nakon čega je tadašnji predsjednik Odbora za Ustav, danas ustavni sudac, Mato Arlović ustvrdio da Zakon o referendumu treba uskladiti s promjenama Ustava pa je donesena i formalnopravno protuustavna odredba (ukinuta 2006. jer se “običnim” zakonom ne mogu propisivati ovlasti Ustavnog suda) kojom su proširene ovlasti Ustavnog suda tako da na zahtjev Sabora mora ocijeniti ustavnost i zakonitost referendumskog pitanja. Slična je odredba 2002. ipak unesena i u Ustavni zakon o Ustavnom sudu tako da je izbjegnuta situacija da se referendum može održati baš o svemu.

Međutim, deset godina kasnije, vladajući kao da priželjkuju situaciju koju je prof. Mratović opisao kao “nož pod grlo”. Sabor je pod svaku cijenu izbjegao koristiti ovlast kojom može tražiti ocjenu ustavnosti referendumske inicijative, a premijer Zoran Milanović ponaša se kao da je upravo pročitao 12 godina stari članak u Vjesniku sa stavom prof. Mratovića pa na HTV-u kaže: “Svako pitanje za promjenu Ustava je moguće postaviti na referendumu, ali to se ne može slamati na ovom referendumu”. Tom svojom katastrofičnom dijagnozom samo je zaokružio istupe svojih stranačkih kolega koji su prije toga iznosili strahovanja kako se referendumom može vratiti smrtna kazna, zabraniti pobačaj ili ćirilica... Kako razmjeri tog medijski-političkog straha iz dana u dan posljednjih mjeseci poprimaju već elemente ustavno-političkog horora, bilo je za očekivati kako će to vladajuće potaći da konačno poduzmu nešto kako bi prevenirali takav razvoj događaja barem kad je riječ o budućim referendumima. Ali, prstom nisu mrdnuli ni kad su ustavnopravni stručnjaci u lipnju zajedničkim apelom zaokružili svoja upozorenja o opasnoj podnormiranosti referenduma koja nas može odvesti u ustavnu krizu. Pokrenuli su se tek kad se Ustavni sud ultimativno postavio, a pitanje je bi li i tada došlo do pomaka da odnos snaga u Saboru vezano za izmjene Ustava nije kakav jest, a osobito kad je riječ o principjelnosti Dragutina Lesara koji se promovira u zaštitnika narodne inicijative. Ustavni suci u “Upozorenju” ističu kako pravodobno podsjećaju na smjer kojim treba ići s obzirom da se održavanje prvog narodnog ustavotvornog referenduma predlaže u situaciji kad su zakonska pravila o postupku i načinu provedbe narodne ustavotvorne inicijative u Republici Hrvatskoj nerazrađena. I bez obzira kako tko tumačio značaj, svrhovitost i pravne posljedice prolaska referenduma o braku zapravo je sreća u nesreći da prvi referendum kako god bio proveden neće izazvati dramatične životne promjene.

Švicarski prosjek četiri godine

Dakle, nakon svih upozorenja, apela i opomena politika bi se trebala vratiti 13 godina unazad kad je izabrala put mimo struke. A o tomu kako treba biti na oprezu govori uvodna rečenica rada prof. Kostadinov: “Uvođenje referenduma građanske inicijative u postkomunističke tranzicijske zemlje može, suprotno željama pisaca ustava, proizvesti trajne negativne učinke u političkim sustavima tih država”.

Analizirajući regulaciju referenduma u Italiji i Švicarskoj, prof. Kostadinov nabraja velike propuste u našoj regulativi. Kod nas se ne razlikuje postotak građana potreban za ustavni i zakonski referendum, nema kao u Italiji zabrane raspisivanja referenduma u posljednjoj godini izbornog mandata i šest mjeseci nakon izbora ili godinu dana nakon raspuštanja parlamenta...

Od donošenja federalnog Ustava 1874. godine do kraja 20. stoljeća u Švicarskoj je održano 414. referenduma na razini federacije, dvostruko više nego u svim europskim državama zajedno, navodi prof. Kostadinov. I taj podatak govori o vrijednosti njihova iskustva, premda treba voditi računa da poglavlje o švicarskom referendumu profesorica završava rečenicom: “Držimo da su posljedice primjene institucije u takvom demokratskom okružju jedinstvene u suvremenom svijetu i neutemeljeno je na njima graditi moguće prognoze za ostale demokracije”.

Dok se kod nas 10 posto potpisa birača prikuplja 15 dana u Švicarskoj 100.000 potpisa građana treba prikupiti za 18 mjeseci od službene objave inicijative za reviziju ustava, a za zakonodavni referendum 50.000 potpisa za sto dana od objave zakona. Dok će kod nas od inicijative do održavanja referenduma, bude li raspisan 1. prosinca, proći sedam i pol mjeseci, u zemlji referenduma od podnošenja inicijative do održavanja referenduma prođe prosječno četiri godine. Recimo, inicijativa protiv penalizacije braka pokrenuta je u Švicarskoj 8. travnja 2011., a nakon zaprimljenih 120.161 valjanog potpisa inicijativa je upućena 18. prosinca 2012. u parlamentarnu proceduru s tim da rasprava još nije došla na dnevni red.

“Fermentiranjem” inicijative, kako bi rekao Josip Leko, sprečava se mogućnost da u Ustav uđu “nepromišljena” rješenja koja proizlaze iz trenutačnih političkih okolnosti i interesa.

Sve o referendumu u Švicarskoj sa svim referendumskim postupcima moguće je naći na web stranici saveznog tajnika. Postupak započinje osnivanjem inicijativnog odbora od sedam do 27 birača koji saveznom tajniku dostavljaju ovjerenu pisanu izjavu svih članova. Svaka inicijativa ima neki naziv, a tekst prijedloga može biti formuliran općenito ili u formi konačnog teksta promjene Ustava kojeg u tom slučaju ne treba naknadno formulirati savezni tajnik odnosno parlament. U svakom slučaju inicijativa mora biti obrazložena. Savezni tajnik nadzire udovoljava li naziv i tekst inicijative zakonske pretpostavke. Ako savezni tajnik oblikuje nacrt izmjena ustava s njegovom formulacijom mora se složiti inicijativni odbor. Izvješće saveznog tajnika i nacrt teksta objavljuje se u službenom glasilu i od toga dana počinje rok od 18 mjeseci za prikupljanje potpisa. Uspije li inicijativa prikupiti u zadanom roku ili ranije 100.000 potpisa, tajnik mora potvrditi njihovu valjanost. I ta se odluka službeno objavljuje a inicijativa odlazi na raspravu u parlament. U raspravi mogu sudjelovati i stručnjaci ili organizacije te udruge za zaštitu ljudskih prava, nakon čega Skupština i Savezno vijeće u službenom glasilu objavljuju svoja službena stajališta preporučuju li biračima da glasuju za ili protiv inicijative za izmjenu ustava. Mogu predložiti i protuprijedlog u formi saveznog zakona koji služi tomu da inicijativni odbor odustane od svoje inicijative, ili protuprijedlog se može odnositi i na promjenu Ustava što je najčešće sadržajno ublažena ili modificirana verzija inicijative kojom se želi postići ako inicijativni odbor ustraje da birači i kantoni na referendumu prihvate suprotan prijedlog.

Do “izjašnjavanja naroda” dolazi ako inicijativni odbor unatoč svemu ne odustane od narodne inicijative. Glasači imaju dva glasa, izjašnjavaju se o narodnoj inicijativi i protuprijedlogu parlamenta. A od 1987. godine uvedeno je i potpitanje za slučaj da prođu oba prijedloga, pa birači u tom slučaju biraju kome daju prednost.

U Italiji od travnja do lipnja

Ustavne izmjene rijetko prolaze u Švicarskoj. Prof. Kostadinov 2010. iznosi podatak o pet usvojenih ustavnih referenduma od stotinjak iniciranih od 1970. U trećini slučajeva inicijativa se suglasila s prijedlozima parlamenta, te je usvojeno 63 posto (30) kontraprijedloga. Neuspjeh ustavotvornog referenduma profesorica tumači inferiornom političkom moći manjinskih skupina koje nemaju potporu parlamentarnih stranaka i većine birača.

U Italiji 500.000 građana ili pet regionalnih vijeća mogu zatražiti referendum za potpuno ili djelomično ukidanje zakona i vladinih uredbi sa zakonskom snagom, s tim da su od toga izuzeti porezni i proračunski zakoni, amnestije i zakoni o potvrdi međunarodnih ugovora. Zakon može biti ukinut samo ako je na referendumu sudjelovala većina birača i ako je većina glasovala za ukidanje. U Italiji je kalendarski određena procedura, a referendumi se održavaju od 15. travnja do 15. lipnja. Ako je prijedlog odbačen, novi se ne može staviti pet godina.

U usporedbi s Italijom i Švicarskom naša se referendumska procedura čini kao površne upute za put zrakoplovom do obližnje trgovine.