Omejec: 'Na izvanredno stanje ne treba ni misliti, a kamo li ga zazivati!'

Prof. dr. sc. Jasna Omejec, iako je i sama pogođena potresom u kojem je jako oštećena i zgrada u kojoj ona živi, smatra iznimno važnim aktualne dvojbe o kojima se raspravlja u Hrvatskom saboru, o tomu treba li ili ne proglasiti izvanredno stanje aktiviranjem članka 17. Ustava, kako bi se između ostaloga omogućio nadzor kretanja samoizoliranih osoba, a u funkciji sprečavanja širenja pandemijske zarazne bolesti COVID-19.

Oporbeni političari i neki analitičari tvrde da je unatoč izvanrednim okolnostima u kojima su osobito životi naših sugrađana narušenog zdravlja u pitanju, ali ima i primjera gdje su virusu podlegli i mladi u punoj snazi, riječ o takvom zadiranju u slobode i prava građana, da je nužno o tomu donijeti odluku dvotrećinskom većinom saborskih zastupnika tako što bi bilo proglašeno izvanredno stanje zbog "velike prirodne nepogode". Zamjera se i Ustavnom sudu što već nije intervenirao, a i ustavnopravni stručnjaci podijelili su se na tu temu.

VIDEO: Kako izgleda testiranje na koronavirus?

Prof. dr. sc. Sanja Barić smatra kako treba aktivirati članak 17. zbog "velike prirodne nepogode" te da o svim ograničenjima sloboda i prava treba odlučiti Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom. Prof. dr. sc. Branko Smerdel pak apele za aktiviranjem članka 17. nazvao je politikanstvom i pozvao je Ustavni sud da svojim tumačenjem razriješi konfuziju. To je i predsjednik Hrvatskog sabora Gordan Jandroković imao namjeru tražiti, ali predsjednik Ustavnog suda Miroslav Šeparović rezulatno je odbio takvu mogućnost jer niti je Hrvatski sabor ovlašten to tražiti, a niti Ustavni sud ima ovlast davati takva tumačenja, već eventualno može naknadno reagirati ako uoči povredu ustavnosti i zakonitosti.

Prof. dr. sc. Jasna Omejec, ponukana tim raspravama, na tu je temu napisala stručni osvrt pod naslovom: "Zašto članak 17. kad imamo članak 16. Ustava?", a kao svoj doprinos raspravi o potrebi uvođenja izvanrednog stanja u doba koronavirusa.

Objavljujemo ga u cijelosti:

"Ustavni sud pravilno je odgovorio predsjedniku Hrvatskog sabora da nije nadležan davati mišljenje o tome treba li zbog koronavirusa aktivirati članak 17. Ustava, koji u stavku 1. propisuje: „U doba … velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a ako se Hrvatski sabor ne može sastati, na prijedlog Vlade, i uz supotpis predsjednika Vlade, predsjednik Republike.“ Zbog dvojbi oko toga treba li Hrvatski sabor zbog epidemije zarazne bolesti primijeniti članak 17. Ustava, u nastavku obrazlažem razloge zbog kojih smatram da to nije ni potrebno ni prihvatljivo.

Nitko ne spori da je opća opasnost od zarazne bolesti opravdan razlog za uvođenje mjera kojima se ograničavaju slobode i prava. Međutim, postojeće stanje nije takvo da bi zahtijevalo aktiviranje članka 17. Ustava. U Ustavu postoji i opći članak 16. koji ima istu dispoziciju kao i citirani članak 17., a koji u stavku 1. propisuje: „Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.“ Dakle, nije sporno da se i po članku 16. i po članku 17. Ustava slobode i prava zajamčeni Ustavom mogu ograničavati, pri čemu se i u jednom i u drugom slučaju moraju strogo poštovati zahtjevi legitimnosti, razmjernosti, nužnosti i nediskriminacije. Razlika je u tome što je članak 16. Ustava postavljen šire (odnosi se na ograničenje svih sloboda i prava, a ne samo onih zajamčenih Ustavom), a kao opća odredba u stalnoj je uporabi. To pokazuju mnogobrojni zakoni koji su prošli test ustavnosti pred Ustavnim sudom.

Test ustavnosti (rješenje Ustavnog suda broj: U-I-5418/2008 od 30. siječnja 2014.) prošao je i Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti u koji je već ugrađen članak 16. Ustava. Taj zakon omogućuje snažno ograničavanje ustavnih sloboda i prava, osobito slobode kretanja (sve do naređivanja karantene i izolacije). Vlada je tim zakonom ovlaštena, na prijedlog nadležnog ministra, svaku novu zaraznu bolest „proglasiti zaraznom bolešću čije je sprečavanje i suzbijanje od interesa za Republiku Hrvatsku, kao i odrediti odgovarajuće mjere, uvjete, način provođenja, izvršitelje te sredstva za provođenje“. Da je odredbe tog zakona smatrao neustavnima, Ustavni sud bi ih ex offo ukinuo. To on nije učinio. Prema tome, osnivanjem Stožera civilne zaštite, kojemu je Sabor novelom Zakona u sustavu civilne zaštite dodatno proširio ovlasti, Vlada je postupila u okvirima citirane odredbe. Ipak, sigurnosti radi, smatram da ne bi škodilo i u Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti izrijekom ugraditi COVID-19, kao i odabrani model borbe protiv tog virusa koji se pokazao djelotvornim u praksi.

Odluke koje bi Sabor donosio po članku 17. Ustava radi suzbijanja epidemije koronavirusa neusporedivo su lošiji odabir od postojećeg modela utemeljenog na članku 16. Ustava. Prvo, u Ustavu postoji niz blažih i prikladnijih mjera od uvođenja izvanrednog stanja. Drugo, način uvođenja izvanrednog stanja u članku 17. Ustava nije posve jasno definiran, pa bi moglo doći i do interpretacija da je za aktiviranje članka 17. Ustava dovoljno utvrditi da postoji „velika prirodna nepogoda“ jer je to činjenično pitanje (primjerice, netko bi i potres u Zagrebu u tom slučaju mogao interpretirati kao činjenično pitanje koje automatski dovodi do aktiviranja članka 17. Ustava), što je pogrešno. Pravilna je interpretacija da se izvanredno stanje proglašava obrazloženom odlukom o ograničavanju taksativno navedenih sloboda i prava zajamčenih Ustavom koju Hrvatski sabor donosi 2/3 većinom, a koja ima značenje derogacije tih članaka Ustava dok izvanredno stanje traje (slično članku 15. Europske konvencije o ljudskim pravima). Nakon donošenja te odluke prestaje potreba za 2/3 većinom glasova pri daljnjim ograničavanjima sloboda i prava. Dalje se ponovo primjenjuju Ustavom propisane većine, ovisno o kakvom je zakonu riječ. Treće, podvođenje epidemije zarazne bolesti pod „veliku prirodnu nepogodu“ ne može proći bez poteškoća jer su po Zakonu o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda prirodne nepogode samo potresi, požari, poplave, suše, itd., dakle nepogode uzrokovane nepovoljnim vremenskim prilikama te seizmičkim i drugim prirodnim uzrocima. Stoga prirodne nepogode i zarazne bolesti imaju različite i međusobno neusporedive zakonodavne, administrativne i jurisdikcijske režime. Najvažniji razlog, međutim, leži u tome što je odabir između članka 16. i članka 17. Ustava istinski test demokracije. Taj odabir jasno pokazuje je li demokracija sposobna obraniti samu sebe u doba COVIDA-19. Ja tvrdim da jest. Primjena članka 16. Ustava dokazuje da se sve potrebne mjere mogu donositi u okviru „normalnog“ demokratskog pravnog poretka, što znači: aktivnim djelovanjem Hrvatskog sabora koji je u zasjedanju i koji je ovlašten svojim zakonima uređivati pretpostavke za ograničenje pojedinih sloboda i prava, uključujući zakonsko određivanje tijela nadležnih za razradu, konkretizaciju i provedbu tih ograničenja.

Otklon od članka 16. Ustava bio bi nužan tek u slučaju da u predstojećem razdoblju, zbog više sile, dođe do prisilnog prekida rada Hrvatskog sabora. Nesporno je da bi Ustavni sud u tom slučaju, po sili svoje ustavne uloge, morao utvrditi da je Hrvatski sabor onemogućen redovito obavljati svoje ustavne dužnosti. Utvrđenjem te ustavnopravno relevantne činjenice Ustavni sud bi ujedno potvrdio da su ispunjene pretpostavke za početak funkcioniranja države po modificiranom ustavnom režimu, u kojem predsjednik Republike i Vlada preuzimaju (i) funkciju zakonodavnog tijela. To onda znači i moguće proglašenje izvanrednog stanja po njihovoj odluci (ako su stvorene pretpostavke za podvođenje zaraznih bolesti pod „velike prirodne nepogode“ u smislu članka 17. Ustava), kao i prijelaz na druge odredbe Ustava mjerodavne za modificirani ustavni režim (članak 101. stavci 2. do 5.).

Na taj scenarij u ovom trenutku ne treba ni misliti, a kamoli ga zazivati. Hrvatska je predstavnička demokracija. Njezino narodno predstavništvo (Hrvatski sabor) sposobno je i dužno - svojim ustavnim i zakonodavnim instrumentarijem - regulirati pretpostavke za prevladavanje postojeće krize u okvirima Ustava, čuvajući i štiteći najbolje demokratske tekovine na kojima je izgrađena naša zemlja. One se djelotvorno štite tako da opći zakonodavni okvir za upravljanje postojećom zdravstvenom krizom, koja nužno rezultira visokim stupnjem ograničavanja individualnih i kolektivnih prava i sloboda, ostane pod kontrolom Sabora. Ne zaboravimo ono Schmittovo: vlastodržac nije onaj koji zakone izvršava, nego onaj koji ih je ovlašten suspendirati, jer se istinska moć krije u vlasti nad samim zakonodavnim okvirom. Kao predstavničko tijelo građana, Sabor je taj koji u svojoj funkciji nositelja zakonodavne vlasti mora čvrsto držati kormilo broda koji se zove javno zdravlje u okvirima članaka 16. i 69. Ustava, sve dok je u mogućnosti zasjedati. I sve dok se takvo stanje održava, Ustavni sud treba pažljivo pratiti razvitak stanja stvari, ali ostati suzdržan i ne reagirati jer za to nema ustavnopravnih razloga.", zaključila je svoj osvrt prof. Omejec.