Pati li Europska unija od manjka demokracije?

Više od 40% Europljana nije uopće zainteresirano za politiku, niti se žele uključiti u politički život na lokalnoj, nacionalnoj, regionalnoj ili europskoj razini. To su pokazali rezultati istraživanja o „sudioničkom“ građanstvu provedeni u svih 27 država članica Europske unije krajem svibnja ove godine. Takve rezultate podupire i jedno od istraživanja koje je ove godine provela statistička agencija Eurostat, koje je pokazalo da je odaziv glasača na nacionalnim izborima u prosjeku 75%, dok na europske izbore izlazi svega 45% birača, u pojedinim državama (primjerice Slovačka i Litva 2009.) i manje - svega 20%. Budući da je EU 2013. proglasila Europskom godinom građanstva, a 2014. godinom Europskih izbora, navedeni podaci su alarmantni. Jednostavno, bez građana nema ni demokracije. Što se onda krije iza takvog ponašanja europskih građana?

Analitičari smatraju kako je izborna apstinencija ponajprije pouzdani signal i poruka političarima da birači u njih nemaju povjerenja i da izborni glas neće ništa promijeniti. Na razini Europske unije nepovjerenje je primarno posljedica ekonomske krize koje je direktno pogodila milijune europskih građana koji su se okrenuli svojim nacionalnim ekonomijama i politici pokušavajući nešto promijeniti u domaćoj političkoj areni. Najveći pad povjerenja u europske institucije zabilježen je kod Grka, Iraca i Španjolaca, što je uobičajen proces vidljiv i u Hrvatskoj: nepovjerenje prema domaćim političarima prirodno se „seli“ na nepovjerenje prema njihovim europskim kolegama. No, države s boljom ekonomskom situacijom (primjerice u Skandinaviji) pokazuju veću tendenciju da siromašnije građane maknu od siromaštva, da ih uključe u društvo i da osiguraju veće učešće građana u donošenju političkih odluka. Bogatiji su solidarniji, imaju više povjerenja u državu i aktivniji su u političkom životu na lokalnoj, nacionalnoj i europskoj razini. 

 Države koje rješavaju probleme kod svojih građana razvijaju osjećaj demokratičnosti, uključenosti, pripadanja i povjerenja prema vlasti. Taj se proces naziva legitimnošću i rezultat je povijesnog razvoja, „starosti“ demokracije, načina na koji pojedina vlada funkcionira i ekonomskih okolnosti. Sve to se može primijeniti i na Europsku uniju kao nadnacionalnu ekonomsko-političku zajednicu europskih građana. Ako Europa daje rješenje nekom nacionalnom problemu, onda se ona smatra legitimnom, što povećava odnos pripadnosti EU i legitimira demokratičnosti odluka koje se donose u Bruxellesu. No, ako građani imaju dojam da europski političari samo pričaju i ne doprinose ničem konkretnom, onda se govori o demokratskom deficitu. Iako je demokratski deficit u Europskoj uniji prilično maglovit i neprecizan pojam može se promatrati kroz tri elementa: manjak reprezentativnosti izvršnih i zakonodavnih institucija, apstraktnu prirodu građanskih prava te veliki jaz između kreiranja politika i građana. Dva su osnovna uzroka kroničnog postojanju demokratskog deficita. Prvi je institucionalna premoć Europske komisije u odnosu na nacionalne parlamente i Europski parlament, a drugi se krije u pretjeranoj birokratizaciji, odnosno zakonodavnim procesima koji se odvijaju na razini odbora i pododbora u raznim insitucijama EU.

Naime, glavne odluke na razini EU-a donose Europska komisija i Vijeće Europske unije (ministri iz država članica). No, niti jedan od članova navedenih institucija nije izravno izabran, iako su ministri izabrani na temelju parlamentarnih izbora u pojedinoj zemlji, a povjerenike u Komisiji predlažu same države. Time se stječe dojam da nisu samo nacionalni parlamenti stavljeni po strani, već i jedina prava demokratska institucija Europske unije – Europski parlament, čije zastupnike svakih 5 godina direktno biraju građani EU. Unatoč ugovornim reformama u EU, Parlament je još uvijek nedovoljno jak da bi bio najvažnija institucija u kreiranju zakona i politika Europske unije. To je prepoznato i u niskom izlasku građana na europske izbore.

Proces donošenja odluka na europskoj razini temelji se na pretjeranom broju odbora, agencija, zakonodavnih struktura na nižim razinama Europske unije. Navedena tijela nisu izabrana, već imenovana te sadrže preveliku količinu moći i stupanj odlučivanja. Ali, taj uzrok ulazi u samu srž funkcioniranja Unije, budući da se Komisija mora pri predlaganju i izvršavanju „zakona“ EU konzultirati s posebnim odborima sastavljenim od stručnjaka iz zemalja članica. Europska unija na taj način dobiva direktni „input“ od strane svake od članica EU što da pošalje u daljnju proceduru. No, taj problem direktno utječe na (ne)demokraciju u Europskoj uniji i pojavu demokratskog deficita, kao i na kritiku da politike EU-a nemaju doticaja s europskim građanima. Istina je uvijek na pola puta – građani imaju utjecaja, ali prvenstveno putem nacionalnih političara i službenika. Nacionalne administracije zapravo oblikuju politiku Bruxellesa. Ujedno, geografska udaljenost i visoka birokratiziranost centara političkog odlučivanja praktični su razlozi da obični građani EU-a imaju vrlo male mogućnosti utjecaja na odluke koje se donose u njihovo ime u Bruxellesu, Strasbourgu ili Luxembourgu.

 Kad se Europa tek ujedinjavala, nije se smatralo da će europske institucije „smetati“ demokraciji, jer je glavni cilj bilo proširivanje i produbljivanje europskih integracija. No, kasnijim razvojem EU-a i to pitanje je došlo u fokus europskih političara. Naime, dok Europski parlament čini sve kako bi povećao svoj utjecaj i time smanjio demokratski deficit, Komisija i Vijeće Europske unije svojim procesima odlučivanja unose netransparentnost, tajnovitost i nedemokratičnost u europski politički okvir. Temeljni problem je nepostojanje jasne diobe vlasti, posebice između tri najmoćnije europske institucije. EU se naprosto ne može u potpunosti usporediti s tim kako funkcionira primjerice hrvatska vlada ili parlament, to je jedinstvena i neusporediva zajednica bez presedana u političkoj povijesti. Zato preklapanje ovlasti čini odlučivanje od zakonskog prijedloga do izglasavanja dodatno zamršenim i nejasnim procesom.

Glasovanje za zastupnike Europskog parlamenta trebalo je donijeti legitimitet Europskoj uniji, ali to jednostavno nije moguće. Da bi parlament bio prava demokratska institucija u skladu s političkom i povijesnom tradicijom on mora crpiti svoj autoritet iz naroda kroz izravno izabrane zastupnike čime njegove odluke u očima izbornog tijela postaju legitimne. Ali EU nema ni nacije ni države, a time ni naroda. Taj problem nije rješiv odlukom, ustavom ili reformom, već promjenom svijesti, političke kulture i tradicije kod europskih naroda što bi se trebalo odvijati desetljećima.

Sve su to razlozi zašto se Europska unija ne smatra dovoljno „voljenom“ od strane europskih građana i zašto postoji pitanje demokratskog deficita. Demokratičnost u EU nije jednostavna i trenutna percepcija o tome da je demokracija u deficitu nije rezultat pohlepnih europskih birokata koji “grabe moć” od građana, već rezultat iznimno složenih kompromisa svih uključenih država, institucija, stranaka i ostalih aktera u toj kompliciranoj strukturi ujedinjene Europe.