Referendumi su postali oruđe u političkoj areni, a nije osigurana nužna ustavna predostrožnost

Premda se referendum kao sredstvo odlučivanja smatra vrhom demokracije, referendum narodne inicijative – dakle onaj koji građani sami iniciraju kao što je to nedavno kod nas bilo s ustavnom definicijom braka, referendumom o ćirilici, ili u mandatu bivše vlade s onim o Zakonu o radu, zemlje zapadne demokracije ne poznaju. Takvi su referendumi, uz iznimku Švicarske, Italije i Lichtensteina, specifičnost zemalja izašlih iz komunizma. Međutim, pokazalo se kako su države izašle iz istočnog bloka precijenile ideju da se narodu dozvoli da inicira referendum o pitanjima iz nadležnosti parlamenta. U praktičnoj primjeni ovog instrumenta demokratskog odlučivanja pojavljuje se sve više problema i zloupotreba.

Slučaj Hrvatske i Slovenije

Posebno dugačku listu njih mogu sastaviti hrvatski i slovenski poznavatelji ove materije, a nešto slično su i učinili u srpnju prošle godine. Neposredno nakon promjene Ustava Slovenije u Varaždinu je održan znanstveni skup pod nazivom "Referendum narodne inicijative u Hrvatskoj i Sloveniji – ustavnopravno uređenje, iskustva i perspektive". Tu su profesori ustavnog prava iz Hrvatske i Slovenije izložili svoje radove na ovu temu. Kako je i Hrvatska pokrenula promjenu Ustava u sklopu koje se trebalo urediti i pitanje referenduma, čekalo se sa tiskanjem tih radova ne bi li se ostavio prostor za osvrt na hrvatske novine. No, ustavne promjene su propale, a ni nakon godinu dana se ništa na tom polju nije dogodilo, a budući da doskora i neće, zbornik je ipak poslan u tisak.

Problem narodnog referenduma obradili su hrvatski profesori Branko Smerdel, Robert Podolnjak, Bojana Kostadinov, Ana Horvat-Vuković, te slovenski stručnjaci Ciril Ribičič i Igor Kaučič. Zajednički im je zaključak da su nove demokracije srednje i istočne Europe prigrlile referendume narodne inicijative bez poznavanja komparativnih iskustava (na nacionalnoj razini mogli su ih crpiti samo iz Švicarske i Italije jer ih druge zemlje nemaju u tom obliku) i bez ustavnih predostrožnosti. Teme koje su obradili odnose se na vrste referenduma narodne inicijative (pokazalo se da je Hrvatska u krugu vrlo rijetkih zemalja u kojima se na ovaj način može mijenjati Ustav), pitanja koja bi trebala biti izuzeta od odlučivanja na referendumu, te ulozi ustavnog suda u odlučivanju o dopustivosti referenduma.

Nema brze tranzicije

- Nakon četvrt stoljeća se pokazuje gotovo potpuna promašenost ideje ubrzane demokratske tranzicije, od autoritarnog komunističkog sustava, prema sustavu vladavine prava, tržišnog gospodarstva i kulturi poštivanja ljudskih sloboda i prava. Suvremeni ustavni sporovi oko referenduma građanske inicijative nedvojbeno ukazuju na takav zaključak – kritičan je Smerdel koji tvrdi da hrvatske, kako lijeve, tako i desne političke elite uopće ne razumiju temeljne postavke konstitucionalizma, demokracije i pluralizma, kao i temelja ljudskih prava i sloboda.

Kaže da se potpuno zanemarilo upozorenja stručnjaka prilikom izmjena Ustava 2000. godine kada je uvedena građanska inicijativa za raspisivanje referenduma, i to "o prijedlogu za promjenu Ustava, prijedlogu zakona i drugom pitanju iz djelokruga Sabora ili o nekom drugom pitanju važnom za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske, ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača". Smerdel navodi da je vlast ostala gluha na upozorenja da se ova institucija može upotrijebiti u političke svrhe ili biti zlorabljena pa je zato treba vrlo pažljivo urediti.

- Ozbiljna kazna ubrzo je uslijedila, i to u obliku ozbiljne prijetnje referendumom o suradnji s Haškim tribunalom, pri čemu bi referendumska odluka o prekidu te suradnje vodila isključenju Hrvatske iz međunarodne zajednice – podsjetio je Smerdel. Ukazao je i kako je poslije toga uslijedilo veliko nepovjerenje prema referendumu koje je došlo do izražaja 2008. godine kada je na dnevnom redu bilo pristupanje NATO-u. Vlada Ive Sanadera odbijala je referendum, dok je Zoran Milanović kao tadašnji šef oporbe govorio da bi bio poželjan, ali da nije ustavno obvezatan što je Smerdel nazvao grotesknim tumačenjem Ustava.

Kritičan je, međutim, i prema inicijatorima raspisivanja referenduma pa je tako podsjetio na površnost sindikalista Ozrena Matijaševića koji je bio predsjednik Odbora za organizaciju referenduma o izmjenama Zakona o radu koji je prijetio vladi Jadranke Kosor. Gostujući u HTV-ovoj emisiji Matijašević je otkrio da ne zna točnu formulaciju referendumskog pitanja. Referendumsku inicijativu o izmjeni Zakona o radu Smerdel uzeo je kao podlogu za objašnjavanje stava kako se referendumsko pitanje ne može naknadno preformulirati, niti naknadno tumačiti kao pitanje povjerenja i izjašnjavanja o vladi.

Manevarski prostor za opoziciju

Ni slovenska iskustva s referendumom nisu sjajna. Ciril Ribičič koji, uz to što je profesor ustavnog prava ima i dugogodišnje iskustvo suca Ustavnog suda Slovenije, ukazuje da je taj instrument u Sloveniji znao biti poluga u rukama političke opozicije i sindikata za onemogućavanje djelovanja Vlade u uvjetima ekonomske krize. Naime, u Sloveniji je trećina zastupnika i Državni svet mogla samostalno i bez skupljanja potpisa birača iznuditi raspisivanje referenduma. To je otvorilo relativno širok manevarski prostor opoziciji. Odgovor na liberalno definiranje referenduma bile su brojne odluke slovenskog Ustavnog suda o njegovoj (ne)dopustivosti. A tu je bilo različitih stavova. Ribičič tako, među brojnim primjerima, navodi da je Ustavni sud dopustio referendum koji se odnosio na status izbrisanih osoba, premda je on bio uperen protiv zakona za provođenje odluke Ustavnog suda o izbrisanima.

Ustavni sud Slovenije se više puta našao u situaciji koja pomalo podsjeća na našu s referendumom o ćirilici. Jednom je to bilo kada su se počeli prikupljati potpisi za oduzimanje državljanstva osobama koje su došle u Sloveniju iz drugih republika bivše Jugoslavije. Tada je zabranio referendum. Također je zabranio o sprečavanju gradnje džamije u Ljubljani smatrajući da bi to bila povreda prava ispovijedanja vjere. U Švicarskoj se, međutim, na taj način – referendumom – 2009. godine zabranila gradnja minareta na džamijama. Profesori ustavnog prava upravo su taj događaj, kao i činjenicu da su u pojedinim švicarskim kantonima žene jako kasno dobile pravo glasa (na saveznoj razini tek 1971. godine na ustavnom referendumu, a u svim kantonima tek 1990. godine), uzeli kao primjer nekritičnog promatranja referenduma u Švicarskoj i njegova neargumentiranog glorificiranja. Nakon nekoliko pokušaja Slovenija je prošle godine konačno uredila ustavno uređenje referenduma. Igor Kaučič navodi da je smanjen broj predlagatelja referenduma, uređena je materija referendumskog odlučivanja što znači da postoje neka ograničenja i zabrane referenduma, a podignut je prag legitimnosti za odluke usvojene referendumom. Suština referenduma je da se njime omogućava da se zabrani zakon koji je donesen.

Kaučić navodi i četiri područja o kojima u Sloveniji nije dopušten referendum. To su zakoni o mjerama za obranu države, sigurnost ili uklanjanje posljedica prirodnih nepogoda, o zakonima o porezima, carinama i drugim obaveznim davanjima, o zakonu o izvršenju proračuna, o zakonima o ratifikaciji međunarodnih ugovora i zakonima koji ukidaju protuustavne odredbe s područja ljudskih prava i sloboda.

Vrlo slične zabrane za raspisivanje referenduma građanske inicijative za ukidanje zakona kao u Sloveniji postoje u Italiji, navodi profesorica Biljana Kostadinov. Ona je iznijela podatak da je u Italiji od 1974. do 2000. godine održano 50 referenduma za ukidanje zakona i oni su prisilili političare na promjenu pravila igre. Kostadinov, međutim, naglašava kako je u Italiji krucijalan utjecaj medija na usmjeravanje javnog mnijenja. - Mogućnost manipulacije biračkim javnim mnijenjem je očita, tim više što je Ustavni sud donio odluku da se izborna pravila o izbornoj šutnji ne mogu u cijelosti primijeniti na referendum – kaže Kostadinov.

Ustavni sud može i sam

Njena kolegica Ana Horvat-Vuković uzima primjer referendumske inicijative Udruge "U ime obitelji" koja je ovim putem u Ustav ugradila definiciju braka da bi izložila ulogu Ustavnog suda. Navodi kako su ustavni suci prihvatili vrlo aktivističku ulogu tumačenja Ustava i pritom im daje za pravo. Ona smatra da su nadležni za ocjenu ustavnosti referendumskog pitanja čak i u onim situacijama kada Sabor to od njih nije izričito tražio. Mišljenja je i kako ustavni suci nisu samo u slučaju narodne inicijative ovlašteni preispitivati ustavnost pitanja koje se stavlja na referendum, nego im to pravo pripada i u svakom drugom slučaju ustavne revizije, pa i kada je ona inicirana u Saboru. Uostalom, zbog nedovoljne normiranosti ovoga područja samo je Ustavni sud u Hrvatskoj, a tako i u Sloveniji, mogao odlučivati je li o nekome pitanju dopušteno odlučivati na referendumu.

Robert Podolnjak navodi prijedloge za ustavnopravno uređenje referenduma u Hrvatskoj. Kaže da bi trebalo onemogućiti ustavno revizijski referendum narodne inicijative, a umjesto toga propisati obavezni referendum pri potpunoj promjeni Ustava. Ipak, dao bi građanima pravo da predlože izmjene Ustava. Narodnu referendumsku inicijativu Podoljnjak bi omogućio u slučaju zakonodavnog referenduma.

Bavi se i pitanjima koja bi trebalo izuzeti od mogućnosti odlučivanja ovim putem. Tu, slično slovenskom rješenju od prošle godine, svrstava prijedloge kojima bi se umanjivala ljudska prava i slobode, prava i zaštita nacionalnih manjina, obrane države, otklanjanje posljedica prirodnih nesreća, pitanja poreznog sustava i državnog proračuna, te o međunarodnim ugovorima. Uveo bi kvorum sudjelovanja i kvorum prihvaćanja što znači da bi se za uspjeh referenduma morao odazvati određeni postotak birača, dok bi kvorum prihvaćanja podrazumijevao prihvaćanje od propisanog postotka biračkog tijela. 

>> Josipović: Pripremam promjenu Ustava, ali tek u idućem mandatu