Referendumi često stvaraju ‘tiranske ishode’ većine nad manjinom

Prošli je tjedan Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav prihvatio nacrt Prijedloga Zakona o referendumu koji bi trebao usvojiti Hrvatski sabor. Sudeći prema raspravi na sjednici Odbora i kasnijima političkim reakcijama, ni sudbina tog zakona ne sluti na dobro. Političari, ali i neki stručnjaci i aktivisti civilnog društva uspjeli su usmjeriti pozornost javnosti na nebitne dijelove i potisnuti u drugi plan ono što je doista bitno u referendumskom zakonodavstvu i političkoj praksi kojoj ono otvara vrata.

Važno je, dakako, kako će se i gdje prikupljati potpisi za referendum – hoće li se to događati u uredima državne uprave ili na “ulici” – ali to nije srž problema. Srž problema nije ni broj potpisa koji je potreban da bi se organizirao referendum “odozdo”, odnosno da bi referendumska inicijativa građana postala valjana. U nas je dugo vladalo uvjerenje kako su glavne prepreke za održavanje referenduma koji iniciraju građani velik broj potpisa koje je trebalo prikupiti i kratak rok u kojemu je to trebalo učiniti. Događaji u posljednje vrijeme opovrgnuli su to mišljenje.

Referendumske građanske inicijative niču poput gljiva poslije kiše, a inicijatori s lakoćom prikupljaju stotine tisuća potpisa građana u zadanom roku. To nije samo opovrgnulo mišljenje da je u Hrvatskoj građanski referendum nemoguć u razmjerno restriktivnima normativnim okvirima, nego je cijela politička priča koja je prethodila referendumima i slijedila nakon njih pokazala da su problemi mnogo dublji i da se tiču same srži demokratskoga političkog poretka, kao što su bili takozvani referendumi o braku i ćirilici, a sve više i cijeloga društvenog uređenja, kao što su potencijalni referendumi o izdvajanju popratnih službi iz obrazovnog sustava i monetizaciji autocesta.

Ugraditi točke veta

Rasprava o referendumima u nas se uglavnom svela na staru normativističku naraciju koja ispušta iz vida glavne teme što vladaju suvremenom referendumskom agendom u svijetu. A na sam vrh te agende probio se problem protumanjinskih potencijala referenduma. Nije pritom riječ samo o etničkim manjinama - na što se u nas nerijetko svodi pojam manjine, pa čim se spomenu manjine, “čuvari domovine” pomisle na Srbe - nego i o regionalnima, socijalnim, političkim i kulturnim manjinama.

Budući da se na referendumima odlučuje većinom glasova, oni često proizvode “tiranske ishode”, to jest vode k tiraniji većine nad manjinama, a to ne ugrožava samo posebna manjinska nego i opća ljudska prava. Budući da u modelu izravne demokracije nema prostora za pregovore tijekom kojih bi se otklonile potencijalne opasnosti za demokratski sustav kada se odlučuje o nekome osjetljivom pitanju, kao što se to može učiniti u deliberativnome zakonodavnom postupku u parlamentu, odgovorni političari i stručnjaci u svijetu, a napose u “referendumskim demokracijama”, zaokupljeni su time kako u politički sustav ugraditi točke veta koje bi spriječile donošenje i primjenu pučkih protudemokratskih odluka.

Politologinja Anna Christmann iz Centra za proučavanje demokracije Sveučilišta u Zürichu izučavala je referendume u Kaliforniji i Švicarskoj gdje se oni široko primjenjuju. Utvrdila je da su u dvadesetak godina, od 1990. do 2010., u Kaliforniji građani inicirali 137, a u Švicarskoj 76 referenduma. Pokazalo se da je u Kaliforniji 14 posto, a u Švicarskoj 10 posto tih inicijativa neposredno ograničavalo ljudska prava. Kako se sve građanske inicijative nisu pretvorile u referendum, od održanih referenduma u Kaliforniji čak je 71 posto, a u Švicarskoj 40 posto na neki način ograničavalo ili narušavalo ljudska prava. Kako su se Kalifornija i Švicarska – prva je demokratska američka savezna država, a druga osebujna europska demokracija – nosile s tim problemima?

U Kaliforniji izvršna i zakonodavna vlast nemaju gotovo nikakve mogućnosti da unaprijed spriječe održavanje takvih referenduma. Nijedna politička institucija nema pravo formulirati protuprijedlog referendumskom pitanju. No nakon glasovanja svaku referendumsku odluku mogu promijeniti sudovi, što znači da je uspostavljen sustav sudskog nadzora na referendumskim odlukama. U Švicarskoj nema sudskog nadzora, ali parlament može zaustaviti inicijativu koja ugrožava obvezatnu zaštitu ljudskih prava. Budući da se to događa rijetko, u toj se zemlji otvorila stručna i politička rasprava o tome treba li uspostaviti sudsku kontrolu referendumskih odluka.

A što kažu građani? Empirijsko istraživanje stavova građana u Kaliforniji provedeno je u listopadu 2008., oko mjesec dana prije referenduma o “Proposition 8”, ustavnom amandmanu kojim se zabranjuju homoseksualni brakovi i koji je glasio: “U Kaliforniji je valjan i priznat samo brak muškarca i žene”. Od zavidnih 80 posto glasača koji su izašli na referendum, oko 52 glasovalo je za ustavni amandman, a oko 48 posto bilo je protiv njega. U Švicarskoj je istraživanje provedeno točno u onome tjednu 2009. u kojemu je održan “protuminaretski referendum” na kojemu se većina glasača izjasnila za zabranu gradnje džamija s istaknutim minaretima, što je ravno zabrani gradnje katoličkih crkava s tornjevima i zvonima. Od 54 posto glasača, 57,5 posto izjasnilo se za zabranu, a 42,5 posto bilo je protiv nje. Sukladno različitim sustavima veta, Vrhovni sud SAD-a kao najviša savezna instancija za sudski nadzor referendumskih odluka poništio je odluku kalifornijskih birača, dok švicarski savezni parlament nije iskoristio mogućnost da zaustavi inicijativu o zabrani gradnje minareta.

Istraživanja su pokazala da su i građani i političke stranke u obje zemlje bili oštro podijeljeni u gledanjima na ta pitanja. U Kaliforniji, kao i u SAD-u uopće, rasne i etničke manjine slabije podupiru referendume i izravnu demokraciju. Od njih osobito zaziru Afroamerikanci koji se osjećaju ugroženi odlukama bijele većine. U Švicarskoj referendumi imaju najjaču potporu u njemačkim kantonima, to jest u kantonima u kojima većinu čini njemačka jezična zajednica koja je ujedno i najbrojnija zajednica u zemlji, dok su im manje skloni francuski i talijanski kantoni. Od 26 kantona, protuminaretski referendum nije dobio potporu većine samo u četiri pretežno francuska kantona.

Nasuprot onome što misli i zagovara lijevi segment civilnog društva i politike u Hrvatskoj, referendume općenito više podupiru desne konzervativne snage koje su i najnesklonije njihovu ograničavanju, preventivnoj provjeri ustavnosti referendumskih inicijativa građana i naknadnoj sudskoj kontroli te mogućoj suspenziji referendumskih odluka. Tako su za zabranu homoseksualnih brakova u Kaliforniji najjače agitirale ultradesne perjanice Republikanske stranke Newt Gingrich, John McCain i Mitt Romney, a za zabranu gradnje minareta najžustrije se zauzimala vrlo konzervativna Švicarska pučka stranka. Uostalom, dostatno je pogledati kako se naziva najdesnija politička grupacija u Europskom parlamentu pa da mnogo toga bude jasno.

Ovisni o volji saborske većine

Nacrt Prijedloga Zakona o referendumu pokazuje da ti problemi u Hrvatskoj nisu dostatno osviješteni, a kamoli promišljeno riješeni. Nekakva fakultativna institucionalna točka veta može se naći samo u čl. 18. Prijedloga Zakona o referendumu prema kojemu Hrvatski sabor može zatražiti od Ustavnog suda da utvrdi ustavnost referendumskog pitanja. Sabor to može, ali ne mora učiniti; to je njegovo pravo, ali ne i obveza. Sve će uvelike ovisiti o tome tko ima većinu u njemu, to jest kakva su ideološka i svjetonazorska stajališta saborske većine o pojedinim osjetljivim društvenim pitanjima. Moglo bi se, primjerice, pouzdano kazati da HDZ-ova desna većina ne bi zatražila mišljenje Ustavnog suda o definiciji braka kao životne zajednice muškarca i žene jer je to shvaćanje esencijalan dio njezina svjetonazora. Moglo bi se načelno kazati da bi SDP-ova lijeva većina zatražila mišljenje Ustavnog suda o ustavnosti tog pitanja. No pokazalo se da ne mora biti tako i da su ideologija i svjetonazor nerijetko žrtve pragmatičnih političkih odnosa, političkih i osobnih netrpeljivosti među članovima pojedinih institucija, pa i osobnog inata pojedinaca. Pravo Hrvatskog sabora da zatraži mišljenje Ustavnog suda o ustavnosti referendumskih pitanja podložno je, dakle, volji i samovolji parlamentarne većine i njezinih stranačkih vođa. Tako vođa jedne stranke može preko svoje poslušne većine u Saboru neodgovorno i samovoljno određivati sudbinu demokracije u zemlji pokazujući benevolentnost ili neodgovornost prema demokratski suspektnim referendumskim inicijativama građana.

Naposljetku, skandalozan je uvodni diktum teksta Prijedloga Zakona o referendumu koji bi trebao postati zakon ove zemlje. Među ostalim, u uvodnom dijelu piše: “Važnost referendumskog odlučivanja u demokratskom društvu niti je potrebno posebno objašnjavati niti se smije dovoditi u pitanje…”. Nevjerojatno je da se tako izričito zabranjuje politička i znanstvena rasprava o bilo kojoj političkoj instituciji, a koja uključuje i osporavanje same te institucije. Poručujem zakonodavcu da mi nipošto nije samorazumljiva važnost referendumskog odlučivanja, da su mi potrebna bolja objašnjenja od onih koje je on ponudio i da javno dovodim u pitanje važnost referenduma uopće. Kako je izrijekom napisano da se to ne smije činiti, valjda bi trebale uslijediti i odgovarajuće sankcije kada se zakon usvoji. Hoće li i ovakav tekst postati oblik protuzakonita djelovanja? Smiju se osporavati svi i sve - izbori, Sabor, Vlada, predsjednik države, političke stranke, županije, općine, država, Europska unija - osim referenduma. Eto dokle smo došli i u kakvu se političkome i intelektualnom ozračju ozakonjuje “najdemokratskija” institucija na svijetu.

>>'Potpisi za raspisivanje referenduma ne mogu se skupljati izvan Hrvatske'

>>Ustavni sud: Granica za referendum je 10% birača u Hrvatskoj

>>Ustavni sud: Nije prikupljeno dovoljno potpisa za referendum 'U ime obitelji'