U Španjolskoj je pitanje nadležnosti eskaliralo i sukobilo europske i španjolske tužitelje: Što je pouka 'slučaja Ayuso'

Predsjednica Madrida, preciznije autonomne zajednice Madrid, Isabel Díaz Ayuso, vrlo kontroverzna osoba koja izaziva podijele i u njezinoj Konzervativnoj stranci, našla se - kao i više puta prije, ali i kasnije, pa i sad kad joj je suprug pod sumnjom za utaju poreza, pod povećalom javnosti i pravosudnih tijela kad je objavljeno da je njezin brat tijekom pandemije COVID-a 19 dobio proviziju od 50.500 eura za posredovanje u kupovini medicinskih maski iz Kine uz ugovor vrijedan 1,5 milijuna eura. Iznesena obrana bila je ta da mu je taj novac isplaćen kao kompenzaciju za napore uložene da se maske nabave ispod tržišne cijene.

Osim političkih posljedica koje su proizašle iz slučaja – što je izazvalo unutarnju svađu i promjenu vodstva stranke na nacionalnoj razini – slučaj je doveo u sukob europske i španjolske tužitelje. Španjolski državni odvjetnik odlučio je da bi antikorupcijske strukture u zemlji trebale nastaviti s istragom o tom slučaju, a ne ga proslijediti na europsku razinu, kako je ured europskog državnog tužitelja (EPPO) tražio. No EPPO je u rekao da ta odluka nije "u skladu sa zakonima EU" i da španjolska pravosudna tijela ignoriraju nadmoć ureda EU nad nacionalnim.

Slučaj iz Španjolske bio je možda najeklatantniji primjer onoga na što su pravni stručnjaci upozoravali i ranije, nakon što je donesena Uredba o EPPO-u (Uredba Vijeća 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja). Moglo bi biti problema oko sukoba nadležnosti, govorili su i upozoravali da je zakonodavac EU u Uredbi ostavio prostora kontradiktornostima i nepreciznostima te pravnoj slijepoj ulici. Ukratko: Uredba kaže da nadležno pravosudno tijelo u zemlji članici predaje slučaj EPPO-u, ali što ako se ono ne slaže spada li slučaj pod nadležnost europskog tužitelja, a EPPO to traži od njih? Dva članka Uredbe su nekim u dijelovima kontroverzna u tom pogledu: EPPO ima prednost nad tijelom države članice, ali postoje iznimke. Sud EU je nadležan za rješavanje nedoumica oko prava EU, ali Uredba kaže da nacionalno tijelo može donijeti odluku hoće li ili neće tražiti prethodno mišljenje od Suda EU. A ako je ne zatraži, onda je nacionalna odluka obvezujuća za to tijelo EU i tu se dolazi do slijepe ulice. Takvu pravnu zavrzlamu trebalo bi preciznije regulirati i apeliraju da se promijene dijelovi Uredbe, slaže se nekoliko stranih stručnjaka koji su se bavili tom problematikom.

Do 2022., kad se pojavio "slučaj Ayuso" postojao je već niz slučajeva, track record, gdje je Uredba davala dovoljno prostora da se potegne pitanje nadležnosti. Sigurnost pravnog tumačenja je jedno, izuzetno bitno polje, ali postoji još jedno, ono političko. Kako je upozorila profesorica prava, pravne procedure i sistema, kao i politologije Lorena Bachmaier Winter s madridskog Universidad Complutense: političke implikacije u slučajevima koji su u nadležnosti EPPO-a nedvojbeno igraju ulogu u nastanku sukoba kao kao i u njihovom rješenju. EPPO je, uza sve, ima i politički element i za njegovo korištenje ili zlouporabu pravna osnova mora biti čista.
Što je točno bit problema u Španjolskoj? Tamošnje tužiteljstvo zaduženo za istraživanje korupcijskih kaznenih djela (Fiscalía Especial contra la Corrupción, FEC) otvorilo je kazneni postupak kako bi istražilo optužbe. EPPO je potvrdio svoje pravo pozivanja jer je – prema njemu – navodni prekršaj uključivao financijska sredstva EU budući da je isplaćena kompenzacija uzeta iz fondova EU.

VEZANI ČLANCI:

Međutim, u nedostatku činjenica koje dokazuju da je kupnja maski financirana sredstvima EU, tužitelj nacionalnog tužiteljskog tijela, FEC, nije se složio s ovim tumačenjem. Tvrdio je da predmetno pitanje predstavlja jednostavno, uobičajeno kazneno djelo, stoga samo po sebi ne opravdava izvršavanje nadležnosti EPPO-a. Glavna tužiteljica FEC-a uputilo je sukob nadležnosti španjolskom glavnom tužitelju budući da FEC nije bio u poziciji spriječiti EPPO da pokrene postupak za istragu jesu li sredstva EU korištena za nabavu. Zauzvrat, EPPO je sugerirao da bi – s obzirom na neobičnu prirodu slučaja i složenosti odnosa između nacionalnog prava i prava EU u vezi s tim pitanjem – španjolski glavni državni odvjetnik trebao razmotriti upućivanje slučaja Sudu Europske unije (CJEU) na prethodnu odluku. To se poklopilo s prijedlogom španjolskog tužiteljstva za razdvajanje slučajeva. Dok je zlouporabu sredstava EU-a trebao istražiti EPPO, o povezanim kaznenim djelima trebalo je suditi nacionalno tužiteljstvo.

U slučaju sukoba nadležnosti između EPPO-a i tijela države članice, Uredba također sadrži odredbe kojih bi se trebali pridržavati i EPPO i nadležno tijelo države članice. Sukob nadležnosti je situacija u kojoj je sporno pitanje koje je tijelo nadležno za upravljanje predmetom. Ono može biti pozitivno, kad nekoliko tijela želi djelovati na istom slučaju ili pak negativno, kada niti jedno tijelo ne smatra sebe odgovornim. Potrebno je napomenuti da svaki sukob nadležnosti između EPPO-a i nacionalnog tijela predstavlja spor između države članice i nadnacionalnog tijela EU.

No niz pravnih stručnjaka već je ranije ukazivao na problematiku rješenja ovog pitanja u samoj Uredbi. Smatraju da postoje nepreciznosti i poteškoće u tumačenju jednog od ključnih članaka te Uredbe, 24., koji uređuje izvršavanje materijalne nadležnosti EPPO-a. Pretpostavka Uredbe je ta da u slučaju kad EPPO odluči izvršavati svoju nadležnost, tijela država članica više ne mogu izvršavati vlastitu nadležnost u odnosu na isto kazneno djelo. Stoga nadležnost EPPO-a ima prioritet nad nacionalnim zakonodavstvom. Međutim, naizgled nedvosmislenu pravnu situaciju komplicira nekoliko iznimaka koje je propisao sam zakonodavac Unije u sljedećem članku, onom 25., pretvarajući to pitanje u gordijski čvor.

- Najočitija od ovih iznimaka odnosi se na kaznena djela koja nisu klasificirana kao "čista" kaznena djela protiv financijskih interesa Europske unije (PIF). EPPO ima pravo izvršavati svoju nadležnost nad nizom kaznenih djela koja su povezana samo s "čistim" kaznenim djelima PIF-a i "neraskidivo povezanim kaznenim djelima”. Uredba kaže da se EPPO suzdržava od izvršavanja nadležnosti kad je najviša sankcija predviđena nacionalnim pravom za kazneno djelo obuhvaćeno jednaka najvišoj sankciji za neodvojivo povezano kazneno djelo ili blaža od nje ili postoji razlog za pretpostavku da šteta koja je kaznenim djelom, prouzročena ili bi mogla biti prouzročena financijskim interesima Unije nije veća od štete koja je prouzročena ili bi mogla biti prouzročena drugoj žrtvi. EPPO ne može izvršiti nadležnost i ako je kaznenim djelom prouzročena šteta financijskim interesima Unije u iznosu manjem od 10.000 EUR, s iznimkom da su ga počinili dužnosnici ili drugi službenici Unije čak i ako kazneno djelo općenito spada u nadležnost EPPO-a - upozorava dr. Balázs Márton, koji je objavljivo i u publikaciji Eucrim, koju izdaje Max Planck Institut zaistraživanje zločina, a kofinancira OLAF.

VEZANI ČLANCI:

Posebno je kontroverzna točka, nadalje tvrdi, da u sporovima koji proizlaze iz ovih posebnih pravila, zakonodavac Unije više ne podržava prije navedeni prioritet nadležnosti EPPO-a. Umjesto toga, propisuje da u slučaju neslaganja između EPPO-a i nacionalnih tijela kaznenog progona oko toga spada li kazneno ponašanje u nadležnost EPPO-a, nacionalna tijela koja su odgovorna za određivanje nadležnog tijela za kazneni progon na nacionalnoj razini također odlučuju tko može izvršavati nadležnost u ovom slučaju. U Hrvatskom slučaju to je - glavni državni odvjetnik. Kao i uvijek, kad je potrebno tumačenje prava EU-a, Uredba precizira da Sud Europske unije, u skladu s čl. 267. UFEU-a, ima nadležnost za donošenje prethodne odluke o tumačenju ovog članka Uredbe, tj. o svakom sukobu nadležnosti između EPPO-a i nacionalnih tijela", kaže dalje. Sve se to oblikuje u problem.

"U sukobu nadležnosti između EPPO-a kao tijela EU-a i nacionalnog tijela tužiteljstva ili tijela za provođenje zakona, to bi u konačnici moglo rezultirati time da nacionalno tijelo nadležno za odlučivanje o dodjeli nadležnosti donese neovisni zaključak – umjesto da traži prethodnu odluku – prilikom tumačenja relevantnih paragrafa. Nadalje, to bi moglo dovesti do teško rješive ili gotovo slijepe ulice iz perspektive prava EU-a, budući da je nacionalna odluka obvezujuća za tijelo EU. Stoga, zakonodavac - EU -  na vrlo složen i ponekad zbunjujući način definira kada točno nacionalna tijela moraju donijeti takvu odluku", ističe.

U Španjolskoj je sukob (nadležnosti) toliko eskalirao da je EPPO optužio državnu odvjetnicu Dolores Delgado, kao i pozivajući se na španjolske zakone koji ne propisuju pravni lijek za ovakvu situaciju. Žalba na Španjolsku je išla i u Europsku komisiju, koja je čuvateljica Temeljnih ugovora EU. Epilog cijele priče došao je 2023. godine - slučaj se na kraju razdvojio, dio su istraživali Španjolci, a dio EPPO-o. U oba slučaja rasplet je bio isti: nisu pronađene nepravilnosti ni u trošenju španjolskog, niti europskog novca, ali je ostala pouka i upozorenje na manjkavost Uredbe.

>>FOTO Bio je superjunak kojeg su djeca crtala, osvajao je više glasova od Plenkovića: Danas je pao>>