Sudac Abramović: 'Ustavni sud šuti, a Stožeri civilne zaštite krše ljudska prava'

Uključivši se u raspravu o ustavnopravnom značaju odluka koje se donose u borbi protiv epidemije koronavirusa, ustavni sudac Andrej Abramović uputio je kritiku i Ustavnom sudu jer i u ovoj situaciji sustavno šuti iako se ljudska prava krše "nezakonito ili meta-zakonito".

Stoga je izdvojio tri primjera odluka Stožera civilne zaštite, nacionalnog i regionalnih, na koje se ne može novelom Zakona o sustavu civilne zaštite prenijeti ovlasti svih tijela iz svih zakona, jer to znači suspenziju demokracije, de facto diktaturu, obrazložio je Abramović u stručnom osvrtu objavljenom danas na pravničkom portalu Iusinfo.hr pod naslovom "Ustavnost u doba virusa".

Po njemu je odluka Stožera civilne zaštite o zabrani napuštanja mjesta prebivališta i stalnog boravka u RH od 23. ožujka mjera koja uopće nije predviđena u Zakonu o sustavu civilne zaštite. Takva mjera kojom se ograničavaju ljudska ustavna prava, mora biti zakonom predviđena i mora ju odrediti nadležno tijelo. I to je moguće propisati u zakonodavnom postupku i u predviđenoj proceduri u kojoj prvo treba proglasiti stanje katastrofe, mišljenje je ustavnog suca. Uzgred napominje i kako je mjera nomotehnički opasna jer ne predviđa okvirni rok trajanja.

Sličan je primjer i odluka Stožera civilne zaštite Šibensko kninske županije (!) koji je u karantenu stavio cijeli otok Murter, te fizičke prepreke na prilaznim cestama. Kao u vrijeme rata, piše Abramović. Pozivajući se na čl. 55. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti ističe kako se u karantenu mogu smjestiti ljudi, a ne cijela područja, te je može odrediti samo ministar zdravstva, a ne stožer civilne zaštite (i to regionalni) s tim da ministar treba donijeti i odluku da se to odnosi i na Covid-19.  I, karantena se mora platiti osobama koje su u nju prisilno stavljene.

"Ništa od navedenog nije slučaj, tako da su stanovnici ostavljeni na milost i nemilost aktivizma nekakvog stožera (u stožerima ne oskudijevamo, za razliku od zaštitne opreme)", napominje Abramović.

I samoizolacija je mjera iz čl. 20. i 21. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, a sastoji se od "izoliranja i liječenja u stanu". Međutim, posve je upitno može li se takvom mjerom ograničavati nečija ustavna prava kad je nedvojbeno da postoji test koji potvrđuje ili opovrgava zaraženost. Zatvaranje ljudi u vlastite kuće bez testiranja stavlja ih u prekarni položaj: postaju niti zdravi niti bolesni, stigmatizirani su do mjere ugroženosti od većine. Svjedoci smo da ih legitimiraju neovlaštene osobe (apotekari!), a priprema im se (navodno) i mjera praćenja mobitela.

"Zbog nedefiniranosti mjere i zbog postojanja testa na bolest mjera samoizolacije nije niti proporcionalna prema čl. 16., niti primjerena prema čl. 17. Ustava. Njome je dana prednost štednji na testovima tj. ekonomskim interesima države nad temeljnim ljudskim pravima. To je nedopustivo, to čak nisu vrijednosti istog ranga", ističe Abramović.

Nema te nužde koja opravdava postupanje mimo zakona i Ustava, jer i Ustav i zakoni reguliraju (i) stanja nužde. Ako je nužda takva da zakone treba mijenjati, Ustav predviđa i postupak promjene, i osigurače zaštite. O krizi se misli unaprijed, hladne glave, da bi se onda kad kriza nastupi, moglo vjerovati samome sebi i svojoj trijeznoj procjeni. Ne čini zajednici najbolje onaj koji traži prečace, već onaj koji održava puteve. Procedura je glavna zaštita demokracije, a dugoročno gledano, šteta na demokraciji veća je od štete izazvane bilo kakvim virusom.

"Nitko ne zna kakve mjere treba poduzimati protiv pandemije nepoznatog virusa. Različite zemlje bore se na različite, i potpuno oprečne, načine. Svi se stručnjaci slažu da će spas biti kad postignemo „imunitet krda“. Ali u svrhu postizanja tog cilja mi u međuvremenu krdo ne smijemo postati. Cilj ovog teksta nije da polemizira s mjerama koje se poduzimaju, već s pitanjem tko ih poduzima. Cilj je da se upozori da mi imamo zakonske i ustavne mehanizme, koje smo sami stvorili, i kojih se moramo držati da ne bismo izgubili one vrijednosti koje su u demokratskom društvu važnije čak i od ljudskih života. Trebamo poštovati vlastiti Ustav i vlastite zakone. U demokratskom društvu sloboda se očituje upravo u tome, u poštovanju zakona", piše Abramović.

Uvodno je polazeći od nepredvidivosti virusa, upozorio kako upravo od predviđanja posljedica djelovanja virusa djelomično ovisi - ili može ovisiti - pravna kategorizacija situacije u kojoj se nalazimo. Svoja gledišta stavlja u kontekst činjenice da jedan jedini ljudski život ima beskrajnu vrijednost, neusporedivu s drugima, ali i neizbježne sudbine da je ljudima namijenjeno umiranje, sa i bez virusne epidemije.

Abramović napominje da izvanredno stanje nije ustavni termin, već pravno kolokvijalni za ono što regulira (i) čl. 17. Ustava RH, gdje se kaže da, "U doba (...) velikih prirodnih nepogoda pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu se ograničiti. O tome odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika (...) Opseg ograničenja mora biti primjeren naravi pogibelji (...)".

Ta odredba ne traži da Sabor proglasi "izvanredno" stanje, već da - ako takvo stanje faktički nastupi i zahtijeva ograničenje pojedinih ustavnih sloboda i prava - Sabor o ograničavanju prava odluči dvotrećinskom većinom. Abramović argumentira da je tomu tako, jer stanje prirodne nepogode proglašava Vlada temeljem čl. 7. st. 1. Zakona o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda, kao i stanje katastrofe (koje se sadržajem pojma većim dijelom poklapa sa stanjem prirodne nepogode) temeljem čl. 54. st. 1. Zakona o sustavu civilne zaštite. I, stanje je više činjenična nego pravna kategorija pa je svako stanje koje se ne može kontrolirati važećim pozitivnim propisima po definiciji izvanredno.

"Ako ćemo koristiti common sense argument: gdje ćeš naći izvanrednijeg stanja od globalne pandemije, prestanka cirkulacije ljudi i roba, karantena i izolacija svih vrsta i na svakom koraku. Ili, argumentom a contrario: bismo li uopće smjeli zatvoriti granice prema zemljama EU-a, kojoj i sami pripadamo, da se ne nalazimo u izvanrednom stanju?", obrazlaže Abramović i napominje kako Vlada nije proglasila ni stanje prirodne nepogode, niti stanje katastrofe, već je izmijenila Zakon o sustavu civilne zaštite u koji je uvela stanje nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. 

Definicija katastrofe se gotovo u potpunosti poklapa s tom definicijom.

Zašto Vlada nije proglasila zakonom predviđeno stanje, već novelom uvela novo, hibridno, sadržajem isto a imenom različito? Da li baš zbog toga da se ne aktivira automatski i jednoznačno čl. 17. Ustava, već da se može dopustiti (i) tumačenje da smo - još uvijek - u okvirima čl. 16.?

Članak 16. Ustava dopušta da se slobode i prava građana ograniče zakonom pri čemu se inzistira na kriteriju razmjernosti takvog ograničenja u odnosu na cilj koji se time želi postići. U slučaju članka 17. Ustava, obrazlaže Abramović, dovoljna je "primjerenost" takvog ograničenja pa ističe kako je ta opcija povoljnija za zakonodavca osobito u izvanrednim okolnostima kad razmjernost zbog brzine reakcije nije uvijek jednostavno postići. Ali, za članak 17. traži se dvotrećinska većina. No, kako imamo posla s nepredvidivim virusom, provođenje testa razmjernosti praktički je onemogućeno, jer niti je moguće predvidjeti njegovu zaraznost, a ni stopu smrtnosti, a u vrijeme epidemije osobito nije moguće preispitivati metodologiju utvrđivanja uzroka smrti.

"U takvim okolnostima "svaka mjera profilakse bit će "spasonosna" (jer bi bez nje posljedice "sasvim sigurno" bile "puno teže")", obrazlaže Abramović.

Abramović prigovara i praksi Ustavnog suda da odlučuje post festum kad to više nikome ništa ne znači, koristeći kao zaklon nedostatak izričite ustavne norme, odbijajući tumačiti Ustav u (realnom) vremenu krize. Zastrašujuće je sve raširenije mišljenje, koje se sve glasnije izriče, da u slučaju izvanrednog stanja Sabor više ne djeluje. Ta pogrešna pretpostavka, jer dovoljno je pročitati čl. 17. Ustava da bi se jasno znalo da Sabor ne djeluje samo ako to ne može činiti, dovodi i do pogrešnih zaključaka. Kriva perspektiva nudi krivi odgovor: ako zakonodavac više nije Sabor, onda će to morati biti netko drugi, moguće i tijelo koje u ime Vlade „upravlja krizom“. Ali to je onda državni udar.

Autor tumači da saborska većina "namjerno izbjegava primijeniti i ustavnu, i zakonsku normu, kako bi joj bilo omogućeno da krizom upravlja - a što bez ograničavanja ustavnih prava jednostavno ne ide - pomoću zakona donesenih jednostavnom većinom (čl. 82. Ustava)". I to saborskoj većini uspijeva, što zbog  (tradicionalne) nesloge pravne teorije, inertnosti i ravnodušnosti pravne i opće javnosti, te izolacionističkoj politici Ustavnog suda koji se drži "(...) visoko, k'o oblak il' tron, da ne dopre do njeg' niskog tornja zvon (...) strah obraćenika, molitve za spas (...) (citat Ivan Goran Kovačić "Moj grob").

Abramović se na retoričko pitanje kakve će to imati posljedice na odnos prema borbi s epidemijom, odgovara kako ne zna i ne usudi se prognozirati, ali je sasvim siguran da će biti loše u odnosu na ustavom zajamčena ljudska prava.

"Već je izigravanje važećih i zakonskih normi, pravna nesigurnost, stvaranje uvjerenja u javnosti da sve može "i ovako i onako" udar na ljudska prava samo po sebi", zaključuje Abramović.