Što je točno ustanovio Ustavni sud: Svi detalji odluke o referendumskoj inicijativi

Ustavni sud je, uz tri izdvojena mišljenja, ustanovio da nije dopušteno raspisivanje referenduma inicijativa "Odlučujemo zajedno" i "Dosta je stožerokracije" jer nisu sukladne Ustavu.

Jednoglasno je supendirana provedba periodičnih sigurnosnih provjera svih sudaca do konačne odluke o ustavnosti, te je na prijedlog Arsena Bauka (SDP) ukinuta odredba Uredbe koja je stvorila pravnu prazninu u postupku dodjele stanova dužnosnicima jer Vlada nije u roku od 90 dana donijela novu uredbu.

Inicijativa "Odlučujemo zajedno" predložila je da se u članak 17. Ustava ubaci "te epidemije, odnosno pandemije", što samo po sebi nije neustavno. To bi značilo da u toj, kao i u svim ostalim situacijama iz te odredbe, Hrvatski sabor morao odlučivati dvotrećinskom većinom. Kako uz to nije ništa drugo predloženo što bi promijenilo odnos tog i članka 16. Ustava, to znači da ni ubuduće Hrvatski sabor neće "morati", kako se to (pogrešno) ističe u zahtjevu Organizacijskog odbora, o ograničenju pojedinih sloboda i prava radi suzbijanja epidemije/pandemije odlučivati isključivo na temelju članka 17. Ustava, obrazloženo je u priopćenju Ustavnog suda.

Stoga je očito da predložena dopuna "nije podobna (sposobna) za ostvarivanje proklamiranog cilja inicijative". Pri tomu se Ustavni sud poziva na već iznesena svoja stajališta o odnosu članaka 16. i 17. Ustava. Ocijenili su u cijelosti netočno i neutemeljeno stajalište iz obrazloženja Organizacijskog odbora, prema kojem Hrvatski sabor i Ustavni sud nisu prihvatili ustavnu interpretaciju prema kojoj bi pojam "velika prirodna nepogoda" uključivao i "epidemiju/pandemiju". Referendumsko pitanje i obrazloženje moraju biti utemeljeni na "objektivnim informacijama" i "ne smiju biti zavaravajući", što je također stajalište Venecijanske komisije iz navedenog Kodeksa. Stoga je za ocjenu je li prijedlog referendumskog pitanja "u skladu s Ustavom" bilo nužno, prije svega, utvrditi je li postavljeno pitanje podobno (sposobno) ostvariti proklamirani cilj.

Ustavni sud je istaknuo kako se predloženom dopunom proklamirani cilj inicijative koji je prezentiran građanima pri prikupljanju potpisa, ne bi postigao. Uz to, građani nisu dobili potpune i točne informacije o činjenicama i okolnostima koje su povod za referendumsku inicijativu, pa je utvrđeno da je Organizacijski odbor selektivno pristupio predloženoj izmjeni članka 17. Ustava, tumačeći je zasebno i mehanički neovisno o svim ostalim Ustavom zaštićenim vrijednostima. Stoga je Ustavni sud utvrdio da predloženo referendumsko pitanje Organizacijskog odbora nije u skladu s ustavnim vrednotama propisanim člankom 3. Ustava, a osobito vladavinom prava kao jednom od najviših vrednota i temeljem za tumačenje Ustava, jer ne udovoljava zahtjevu razumne svrhovitosti i učinkovitosti referenduma.

Ustavni sud je obrazložio kako nije dovoljno utvrditi da prijedlog nije protivan Ustavu, već se traži da je i u skladu s cjelinom Ustava, a osobito s najvišim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje Ustava.

Tako je odlučeno s tri glasa protiv, a odluka će biti objavljena kad suci dostave izdvojena mišljenja.

Zakonodavna incijativa za izmjenu članka 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti predlagala je da se odluke Stožera civilne zaštite koje su na snazi, Vlada bila dužna podnijeti Hrvatskom saboru na potvrdu u roku od 30 dana. Po isteku tog roka, ako ih Sabor ne potvrdi, prestale bi vrijediti izuzev Odluke o tzv. COVID potvrdama u javnom sektoru koja bi prestala važiti 30. dana od stupanja zakona na snagu.

Hrvatski sabor, kao predstavničko tijelo i tijelo zakonodavne vlasti, ima Ustavom utvrđeno pravo i obvezu zakonima i drugim aktima izražavati, među ostalim, javnozdravstvene politike odnosno zakonima uređivati sustav i mjere za zaštitu zdravlja ljudi, uključujući i zaštitu od zaraznih bolesti. Također je relevantno i to što je Vlada Ustavom ovlaštena i obvezna provoditi i izvršavati zakone, usmjeravati i nadzirati rad državne uprave, te djelovanje i razvitak javnih službi.

Riječ je, dakle, o modelu odnosa između zakonodavne i izvršne vlasti koji je utvrđen Ustavom i koji čini strukturalno obilježje hrvatske ustavne države i njezinog ustavnog identiteta. Hrvatski sabor nije zamišljen kao tijelo operativnih karakteristika i nadležnosti. Donošenje takvih odluka po svojoj naravi inherentno je izvršnoj vlasti. Stoga je, u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud bio dužan utvrditi narušava li se predloženom izmjenom zakona utvrđena dioba nadležnosti između zakonodavne i izvršne vlasti, odnosno zadire li se njome u strukturalna obilježja hrvatske ustavne države. Predloženo referendumsko pitanje usmjereno je, kako proizlazi iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora, na "eliminaciju" Stožera civilne zaštite iz procesa odlučivanja o sigurnosnim mjerama u stanju pandemije/epidemije zarazne bolesti, tako da umjesto Stožera civilne zaštite, kao dijela sustava izvršne vlasti, o mjerama odlučuje Hrvatski sabor.

Drugim riječima, o mjerama koje su inherentne izvršnoj vlasti i provedbu kojih je stoga Hrvatski sabor povjerio nadležnim tijelima izvršne vlasti odlučuje sam Hrvatski sabor. Polazeći od naprijed navedenih načelnih stajališta o diobi vlasti i vladavini prava, Ustavni sud utvrdio je da predložena zakonodavna izmjena, kojom se predlaže prenošenje odluka inherentnih izvršnoj vlasti u nadležnost zakonodavne vlasti, zadire u strukturalna obilježja hrvatske ustavne države i narušava Ustavom propisanu podjelu ovlasti i nadležnosti Hrvatskog sabora, kao zakonodavnog tijela vlasti i Stožera civilne zaštite, kao nedvojbeno tijela izvršne vlasti, To je suprotno člancima 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava i vladavini prava kao jednoj od najviših ustavnih vrednota iz članka 3. Ustava. Uz navedeno, s obzirom na nužnost hitnog postupanja, ne može se očekivati da mjere koje zahtijevaju brzu reakciju i koje su u suštini operativne naravi donosi Hrvatski sabor, i to dvotrećinskom većinom svih glasova.

Ustavni sud smatrao je potrebnim ispitati i je li predloženo referendumsko pitanje sposobno ostvariti ciljeve inicijative. Organizacijski odbor predlaže, u bitnom, da (samo) u slučaju kada je proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju/epidemiju (ili opasnost) o primjeni sigurnosnih mjera odlučuje Hrvatski sabor i to samo ako se njima ograničavaju ljudska prava i slobode. Što znači kad nema odluke SZO i ako se ne ograničavaju slobode i prava iz tog članka, o mjerama bi i dalje odlučivao ministar odnosno tijelo izvršne vlastil. Ustavni sud primjećuje da je to suprotno ciljevima incijative da se iz odlučivanja o mjerama isključe tijela izvršne vlasti, a nejasno je i koja se kojim se mjerama ograničavaju pojedina prava, a kojima ne, dakle kad bi donošenje mjera bilo u domeni zakonodavne, a kad u domeni izvršne vlasti.

Taj dualizam uključivao bi i potencijalnu konkurenciju i sukob nadležnosti pri donošenju mjera koje zahtijevaju brzu i učinkovitu reakciju. Dvojbeno bi bilo i što kad prođe 30-dneni rok za potvrdu odluka Stožera, a Sabor ništa ne odluči recimo jer ne može psotići 2/3 većinu, te s kakvim posljedicama na zdravlje građana. O tomu Organizacijski odbor nije pružio nikakvo obrazloženje, pa je građanima uskraćena potpuna i točna informacija o svim činjenicama i okolnostima zašto se predlaže izmjena. Predložena promjena modela odnosa zakonodavne i izvršne vlasti nije u skladu s vladavinom prava, kao jednom od najviših ustavnih vrednota propisanih člankom 3. Ustava, te pravnim sustavom kao cjelinom (što je stajalište i Venecijanske komisije Vijeća Europe utvrđeno u Kodeksu dobre prakse o referendumima iz 2009.). I tu se čeka izdvojeno mišljenje prije objave odluke.

Ustavni sud je na prijedlog zastupnika Arsena Bauka, ukinuo članak 11. Uredbe o postupcima koji prethode sklapanju pravnih poslova raspolaganja nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske u svrhu dodjele na uporabu nekretnina za potrebe tijela državne uprave ili drugih tijela korisnika državnog proračuna te drugih osoba. Vlada je imala rok od 90 dana za donošenje uredbe kojom se uređuje koji državni dužnosnici imaju pravo na korištenje stana i način dodjele, a do tada ostaju na snazi podzakonski akti doneseni na temelju ranijeg zakona i uredbe. Osporenim člankom Uredbe 18 propisano je da danom njezina stupanja na snagu (3. studenoga 2018.) prestaje važiti ranija pa je Vlada u svome očitovanju navela da je tako nastala pravna praznina jer Vlada nije donijela novu uredbu ni do dana donošenja odluke Ustavnog suda.

Vlada takvim nepostupanjem ne doprinosi pravnoj sigurnosti i vladavini prava. Ustavni sud je stoga odlučio da će se do donošenja nove, primjenjivati stara uredba i o tomu će obavijestiti Hrvatski sabor. Ta je odluka donesena jednoglasno.

Ustavni sud je u povodu prijedloga Vrhovnog suda i Udruge hrvatskih sudaca, pokrenuo postupak ocjene zakonske izmjene s kojom je uvedena sigurnosna provjera svih sudaca svakih pet godina, te je do donošenja konačne odluke privremeno obustavio njihovu provedbu kako bi se spriječile moguće posljedice. Posebno je sporno po kojim postupovnim pravilima bi odlučivalo posebno vijeće Vrhovnog suda, kao i zaštita prava i interesa sudaca u postupku sigurnosne provjere.