Ustavni sud nije zabranio nijednu političku stranku, niti će se u doglednoj budućnosti time baviti jer u Hrvatskoj ne djeluje nijedna ekstremistička stranka. Što ne umanjuje važnost presude njemačkog Saveznog ustavnog suda (SUS) o odbijanju tužbe za zabranu Nacionaldemokratske partije Njemačke (NPD). U uvjetima rastućeg europskog političkog ekstremizma, to je bio ustavnopravni izazov par exellance. Interpretativna argumentacija SUS-a smatra se modelom-uzorom za globalno ustavno sudstvo. Uz to, osnova za zabranu političkih stranaka u Njemačkoj je članak 21. Temeljnog zakona (TZ), koji je 2000. bio predložak za članak 6. hrvatskog Ustava pa je i zbog toga njemačka jurisprudencija iznimno važna za naš ustavni prostor. Članak 21/2 TZ-a glasi: “Protuustavne su stranke koje svojim ciljevima ili ponašanjem svojih pristaša idu na podrivanje ili uklanjanje slobodnog demokratskog ustavnog poretka ili na ugrožavanje opstojnosti Savezne Republike Njemačke. O pitanju njihove protuustavnosti odlučuje Savezni ustavni sud.”
SUS je do danas zabranio dvije političke stranke: 1952. neonacističku Socijalističku partiju Reicha (SRP) te 1956. Komunističku partiju Njemačke (KPD), i to na prijedloge vlade iz 1951. za predsjedanja kancelara Adenauera. Presuda o zabrani SRP-a bila je zahtjevna ne toliko zbog same zabrane koliko zbog zahtjeva da Sud definira pojam “slobodnog demokratskog ustavnog poretka” (SDUP) u smislu čl. 21/2 TZ-a. Najsažetije, to je normativni poredak vezan vrijednostima. On je suprotnost totalitarnoj državi koja, kao isključiva vlast sile, odbacuje ljudsko dostojanstvo, slobodu i jednakost. Budući da su dokazi pokazali da je SRP u sukobu s većinom načela koja čine sadržaj SDUP-a, SUS je zabranio stranku, podorganizacije i podružnice, oduzeo svu imovinu i zabranio ponovno osnivanje.
Kontroverzna zabrana KPD-a
Presudio je da SRP-ovi zastupnici gube mandate u predstavničkim tijelima, obrazlažući da svrha presude nije puko ukidanje stranačkog organizacijskog aparata preko kojega su prenošene ideje i sudjelovalo se u oblikovanju političke volje naroda, već uklanjanje “samih tih ideja iz procesa oblikovanja političke volje”. Iako su prijedlozi podneseni gotovo istodobno, o zabrani KPD-a na više od 300 stranica odlučeno je četiri godine kasnije. Taj je slučaj ocijenjen kao iznimno težak, kontroverzan i mnogo značajniji. Najvažniji prigovor KPD-a bio je da se stranci smije oduzeti njezin ustavni status samo ako poduzima ilegalne aktivnosti ili druge radnje na ukidanju ustavnog poretka. SUS je to odbacio, utvrđujući da su prema čl. 21/2 TZ-a stranački ciljevi najvažnije sredstvo procjene ustavnosti stranke. Jedino relevantno pitanje jest ide li stranka na podrivanje odnosno uklanjanje SDUP-a.
Polazeći od načela da su višestranačje i jednakost šansi svih političkih stranaka temeljna obilježja SDUP-a, presudilo je utvrđenje da bi KPD, jednom na vlasti, odbacio jednakost šansi. To je zaključeno analizom ciljeva KPD-a. Pitanje kad će se ti ciljevi ostvariti ili bi se trebali ostvariti nije pravno relevantno, utvrdio je SUS. Stranka može biti protuustavna u smislu čl. 21/2 TZ-a i onda kada, u granicama ljudske mogućnosti procjene, nije ni na vidiku postojanje mogućnosti da bi mogla ostvariti svoj neustavni cilj. U presudi se elaborira da je cilj KPD-a bilo uvođenje socijalističko-komunističkog društvenog poretka putem proleterske (socijalističke) revolucije i diktature proletarijata, koji su suprotni SDUP-u. Međutim, čak ako to i nije bio aktualni cilj KPD-a, način na koji je KPD propagirao proletersku revoluciju i diktaturu proletarijata te njegovo cjelokupno ponašanje išli su na podrivanje i uklanjanje SDUP-a te na ugrožavanje državnog uređenja. Sud je time poručio kako za zabranu stranke nije potrebno dokazati neku aktualnu opasnost za demokratsku ustavnu državu koja bi izvirala iz same stranke.
Postupak za zabranu NPD-a (osnovanog 1964.), 2001. su pokrenuli savezna vlada kancelara Gerharda Schrödera, Bundestag i Bundesrat. Sva tri prijedloga opisala su NPD kao nacionalsocijalističku, antisemitsku, rasističku i antidemokratsku stranku. Uz odluku o dopustivosti postupka, veliku pozornost izazvala je odluka SUS-a, vođena načelom pravičnosti postupka, o obustavi izvršenja rješenja berlinskog državnog odvjetništva o oduzimanju Horstu Mahleru, lideru i pravnom zastupniku NPD-a pred SUS-om, računalne opreme i dokumentacije, iako je to bilo povezano s drugim (kaznenim) predmetom. Snažan odjek imalo je i povlačenje 22. siječnja 2002. odluke o održavanju rasprave o meritumu, a zatim i dramatična, “izvanredna i – u historiji SUS-a – unikatna” trodnevna javna rasprava o četiri proceduralna pitanja. Neki dokazi koji su trebali voditi zabrani stranke dolazili su od “plaćenih doušnika države” iz redova NPD-a koje je pridobio Ured za zaštitu ustavnog poretka. Središnje pitanje je bilo: može li se sa sigurnošću utvrditi da ti državni doušnici nisu namjerno utjecali na stranačke akcije (kako bi došlo do postupka zabrane) i mogu li dokazi države biti odlučujući za SUS? To je pitanje preraslo u procesnu pretpostavku za nastavak postupka.
Četvero ustavnih sudaca je smatralo da ne postoje procesne smetnje, a troje se tome suprotstavilo. U odluci o obustavi postupka, SUS je naglasio kako je “manjina Suda ovlaštena zaključiti da uloga plaćenih doušnika države u vodstvu NPD-a predstavlja neotklonjivu smetnju za poštenost koja se zahtijeva u postupku zabrane političke stranke.” Deset godina kasnije, 3. prosinca 2013., Bundesrat je ponovo pokrenuo postupak za zabranu NPD-a. Obrazloženje na 260 stranica može se svesti na sljedeće: djelovanje NPD-a nije u skladu s TZ-om jer svojim ciljevima i ponašanjem pristaša podriva i nastoji srušiti SDUP, a to planira učiniti na agresivan način i nasilno. Odlučujući o dopuštenosti prijedloga SUS se vodio ovim ustavnim standardima i mjerilima:
1) Zabrana političke stranke najoštriji je instrument liberalne ustavne države utemeljene na vladavini prava protiv njezinih organiziranih neprijatelja.
2) Postupak pred sudom mora osigurati najviši stupanj pravne sigurnosti, transparentnosti, predvidljivosti i pouzdanosti. Riječ je o strogom zahtjevu da politička stranka bude “slobodna od države”, a aktivnosti plaćenih doušnika države i prikrivenih istražitelja infiltriranih u vodstvo stranke nisu u skladu s tim zahtjevom, što se proteže i na dokaze barem djelomično pripisive njihovu djelovanju. Postoje li te okolnosti, postupak zabrane stranke ne smije se provesti.
3) Sve dok SUS ne utvrdi da je politička stranka neustavna, bilo kakva administrativna intervencija koja bi ometala postojanje stranke potpuno je isključena. Za ocjenu osnovanosti prijedloga vrijedili su ovi standardi i mjerila:
1) Prva pretpostavka za utvrđivanje neustavnosti u smislu čl. 21/2 TZ-a jest da stranka ide na podrivanje ili uklanjanje SDUP-a koji obuhvaća ustavna načela nužna za liberalnu ustavnu državu. To su ljudsko dostojanstvo, načelo demokracije i vladavina prava.
2) Pojam “uklanjanje” znači ukidanje barem jednog od konstitutivnih elemenata SDUP-a ili zamjenu s drugim ustavnim poretkom ili sustavom vladavine. “Podrivanje” prelazi okvire čl. 21/2 TZ-a i smatra se da postoji kada stranka, u skladu sa svojim političkim konceptom, predstavlja prijetnju SDUP-u koja je vidljiva i dostatnog intenziteta.
3) Podrivanje ili uklanjanje SDUP-a utvrđuje se iz “ciljeva” stranke ili iz “ponašanja pristaša”. Iako je program stranke esencijalni izvor, uz službene deklaracije ispitivanje obuhvaća i aktivnosti stranačkih lidera, pa i “pristaša”, čak i ako nisu članovi stranke, pri čemu je odlučujuće izražava li njihovo ponašanje na prepoznatljiv način političku volju stranke.
4) Prethodne pretpostavke nisu dostatne za zabranu. Nužno je da stranka “ide na” (darauf ausgeht) podrivanje, odnosno na uklanjanje SDUP-a. Taj pojam pretpostavlja akciju određene kvalitete i intenziteta. Zabrana stranke nije zabrana stava ili svjetonazora. Traži se da stranka izađe izvan okvira puke predanosti vlastitim protuustavnim ciljevima.
5) Članak 21. st 2. TZ-a ne ostavlja prostora za prihvaćanje drugih (nepisanih) pretpostavki.
SUS ističe da su te pretpostavke u suglasnosti s onima koje je Europski sud za ljudska prava izgradio u usporedivim slučajevima. SUS je prvo utvrdio da je prijedlog za zabranu NPD-a dopušten, a 17. siječnja 2017. presudom na 178 stranica odbio je prijedlog kao neosnovan. Temeljni razlog je sljedeći: iako je politička koncepcija NPD-a (bitna srodnost s nacionalsocijalizmom uz korištenje simbolike i jezičnih izraza, koncept “zajednice naroda”, antisemitizam...) usmjerena na uklanjanje SDUP-a, za zabranu te političke stranke nije ostvarena pretpostavka aktivnog nastojanja (“ići na”) u smislu čl. 21/2 TZ-a. U praksi je posve nemoguće da NPD (manje od 6000 članova) uspije u ostvarenju svojih ciljeva primjenom (izvan)parlamentarnih demokratskih sredstava. Izborni rezultati im stagniraju na niskoj razini. Partnere spremne za koaliciju ili suradnju nemaju...
Činjenica da je NPD sposoban, zastrašivanjem ili kriminalnim ponašanjem članova ili pristaša, povremeno dovesti do zabrinutosti za slobodu političkog procesa, pa čak i do straha od nasilnih napada, jest neosporna, ali ona ne doseže prag određen u čl. 21/2 TZ-a. Postoje mišljenja da presuda NPD-u jasno pokazuje nastojanje države da zadrži kontrolu nad političkim ekstremima. Drugim riječima, da je došlo do zabrane NPD-a, vodstvo te stranke samo bi prešlo u ilegalu te bi se tako izgubila mogućnost bilo kakve kontrole nad njom, što nije rješenje kad je riječ o suzbijanju političkog ekstremizma (Claudia Luzar). Usporede li se presude za SRP i KPD, s onom za NPD očita je promjena ustavnih pretpostavki za zabranu stranke. Stavljajući težište na stranačke “ciljeve” u presudama iz pedesetih SUS je iznio tumačenje da za zabranu političke stranke nije potrebno dokazati neku aktualnu opasnost za demokratsku ustavnu državu koja bi izvirala iz same stranke.
Potvrda zrelosti
Šest desetljeća kasnije, SUS je to određenje proglasio devijacijom. Protumačio je da ni eklatantno protuustavan cilj nije dostatan za zabranu, već je nužno da stranka ide na podrivanje odnosno uklanjanje poretka. To znači da je za zabranu stranke nužna pretpostavka programski aktivno stranačko djelovanje, utemeljeno na planu i kvalificiranoj pripremi, koje je sposobno dovesti do provedbe protuustavnih ciljeva na način koji bi predstavljao opipljivu prijetnju SDUP-u. Obrazloženje presude NPD-u jasno upućuje na to da neuspjeh prijedloga za zabranu te stranke nikako nije “potvrda o denacifikaciji” NPD-a, već “potvrda o zrelosti” današnje njemačke demokracije koja je sposobna nositi se s ekstremnim antidemokratskim strujama u zemlji. U tom svjetlu, završavam riječima Jutte Limbach, bivše predsjednice SUS-a: “Nakon zabrane SRP-a i KPD-a, potreba za zabranom drugih političkih stranaka opetovano se osjećala primjerice u kasnim šezdesetima, nakon niza izbornih uspjeha ekstremnog desničarskog NPD-a na saveznoj razini.
Međutim, danas već postoji jasno razumijevanje da stabilna demokracija pozicionira svoje protivnike na najučinkovitije mjesto koje mogu postići tijekom javnih rasprava i izbora.” Presuda NPD-u pošla je upravo od tog postulata. Pitanje ustavne nužnosti zabrane te groteskne neonacističke stranke ispitivano je u presudi upravo prema poziciji NPD-a u njemačkom društvu na koju su ga smjestili sami građani na demokratskim izborima. Riječ je o marginalnoj poziciji, na samom vanjskom rubu ekstremno desnog političkog spektra. Za zabranom NPD-a, najoštrijim instrumentom liberalne ustavne države protiv neprijatelja SDUP-a, stoga nije trebalo posegnuti, poručio je SUS. Treba dodati: zasad.