Stiglo objašnjenje presude: Grad je smio ukinuti mjeru roditelj odgojitelj, ali je napravio jednu veliku grešku

Ukratko? Grad Zagreb imao je svaku pravnu ovlast ukinuti mjeru roditelj odgojitelj, a nije problem bio ni u retroaktivnom djelovanju jer se radi o takozvanoj "kvazi-retroaktivnosti", koja je u određenim situacijama dopuštena. Mjera je osim toga, bila neučinkovita jer je broj trećerođene djece od 2019. godine u padu, dok je broj četvrtorođene i petorođene djece u blagom porastu. No u Gradu su pogriješili u dvije ključne stvari: nisu se pobrinuli da nakon ukidanja, odnosno drastičnog smanjenja, roditelji imaju adekvatne kompenzacijske mjere, a pogriješili su i prilikom samog pisanja dokumenta. 

Jučer je, na 40 stranica, stiglo objašnjenje Visokog upravnog suda u kojem je u tančine objašnjeno kako je zapravo peteročlano sudsko vijeće došlo do odluke da na koncu ukinu osporavane izmjene mjere roditelj odgojitelj, kojom bi se ona svela na samo 1000 kuna mjesečno, a roditeljima djece starije od sedam godina ona bi bila sasvim ukinuta. Cijela presuda nalazi se na ovoj poveznici, a u nastavku slijede glavni zaključci presude.

Brisali su odredbu, ali sačuvali onu ključnu

Pa da počnemo, prvo, s razlozima zašto je odluka na kraju pala. Nakon što su u prvih 20 stranica opsežnog dokumenta predočili argumente obje strane - i one roditelja odgojitelja te podnositelja, odnosno Grada Zagreba, sutkinje su izvršile detaljnu analizu svih argumenata i pročešljale izmjene Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. I istaknule da su, vjerojatno nehotice, prilikom sastavljanja odluke napravili propust kojim je majkama i očevima čak i nakon ukidanja mjere i dalje zabranjen ulazak u radni odnos. 

– Valja istaknuti još jednu bitnu okolnost, koje, sudeći po očitovanjima o prijedlozima i ostalim podnescima dostavljenim ovome Sudu, donositelj osporavanog općeg akta nije svjestan. Roditelj odgojitelj koji na temelju osporavane Odluke nastavi primati novčanu pomoć (u novom iznosu) nema mogućnosti zasnivanja radnog odnosa jer je prema odredbi članka 3. stavka 1. alineje 1. Odluke, koja nije izmijenjena, postojanje radnog odnosa roditelja odgojitelja zapreka za ostvarivanje, novčane pomoći i ostaje zapreka sve dok se prima novčana pomoć. Prema toj odredbi Odluke, jedan od uvjeta za ostvarivanje novčane pomoći roditelja
odgojitelja je da je roditelj odgojitelj nezaposlen u vrijeme podnošenja zahtjeva i dalje neprekidno dok prima novčanu pomoć. S obzirom na navedenu, neizmijenjenu, odredbu Odluke/18. brisanje članka kojim je bilo propisano da novčana pomoć prestaje danom zasnivanja radnog odnosa roditelja odgojitelja, ne daje uporište za zaključak o kompatibilnosti primanja novčane pomoći roditelja odgojitelja i njegova radnog odnosa – stoji u tekstu objašnjenje. 

Roditeljima nametnut prekomjeran teret

I to je bio jedan od razloga zašto je sud zaključio da je roditeljima odgojiteljima nanesena prekomjerna šteta ukidanjem. Proveli su, naime, test razmjernosti kojim su probali zaključiti je li šteta koja nastaje ukidanjem razmjerna ciljevima koje želi postići grad. Ukratko, nije. 

– Sud smatra da je donositelj osporavane Odluke propustio uspostaviti ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporavane Odluke. Ovakav zaključak ovaj Sud temelji, prije svega, na ocjeni da je razdoblje koje je adresatima osporavane Odluke ostavljeno za prilagodbu novonastalim okolnostima prekratko odnosno da je ukupnošću posljedica koje su nastale osporavanom Odlukom i trajanjem razdoblja prilagodbe novoj mjeri adresatima osporavane Odluke nametnut prekomjeran teret.  Taj je teret, prema mišljenju Suda, bilo moguće svesti u prihvatljive okvire uvođenjem određenih kompenzacijskih mjera koje bi ublažile negativne posljedice osporavane Odluke za njene adresate, a koje mjere su u konkretnom slučaju izostale – stoji u presudi. 

Mjera nije pravo, već novčana pomoć koju je Grad smio oduzeti

U presudi je na nekoliko mjesta bilo istaknuto i da je mjera roditelj odgojitelj novčana pomoć koju Grad smije i može ukinuti ili smanjiti. 

– Prema ocjeni Suda, novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti (a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti).  Polazeći od legitimnog cilja uvođenja nove mjere, a imajući na umu ustavne ovlasti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i navedenu pravnu narav novčane pomoći za roditelje odgojitelje, Sud smatra potrebnim naglasiti da adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa, ali je legitimno očekivanje roditelja odgojitelja da promjene koje nastanu kao posljedica intervencije ovlaštenog donositelja općeg akta koji uređuje predmetni status odnosno prava koja iz tog statusa proizlaze, za njih neće biti nerazmjerno restriktivne i opterećujuće – piše na stranicama 36 i 37. 

Retroaktivnost primjene odluke nije sporna

Podnositelji Visokom upravnom sudu istaknuli su da se upravni akti - što ovo, sud je zaključio - jest, ne mogu primjenjivati retroaktivno. Sud se u načelu slaže, ali bitno je istaknuti da postoji i takozvana "retro-aktivnost", koja je dopuštena u određenim slučajevima. Ključno je bilo kontinuirano trajanje mjere, što je u ovom slučaju ispunjeno, pa nema riječi o zabranjenoj retroaktivnosti primjene. 

– Kod retroaktivnosti valja razlikovati radi li se o svršenim/okončanim situacijama ili o pravnim situacijama koje su u tijeku. Ukoliko se propis odnosi na okončane pravne situacije, tada se može govoriti i o retroaktivnosti. No, ukoliko se propis odnosi na
pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, retroaktivnosti nema. (...) u, prema ocjeni Suda, bitna je okolnost da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, ti pojedinačni akti priznajupravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu
osporavane Odluke, u pravilu, nije završilo. (...) Imajući na umu činjenicu da osporavana Odluka ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima) Sud zaključuje da osporavana Odluka djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Dakle, u konkretnom se slučaju novo pravno pravilo ne primjenjuje na
situaciju koja je dovršena. Slijedi zaključak da osporavana Odluka nema povratno djelovanje koje je (za opće akte) beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvazi retroaktivnosti, tj. o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima, dopušten – stoji u tekstu. Ne krši se ni članak 90. Ustava, koji propisuje zabranu retroaktivnog djelovanja.