Ivan Koprić: Lex šerif je neustavan

U sklopu današnjeg velikog znanstveno-stručnog skupa o “Europeizaciji hrvatske lokalne samouprave”, na kojem će se analizirati jesu li i koliko u Hrvatskoj ostvareni standardi iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi, predsjednik Instituta za javnu upravu prof. dr. sc. Ivan Koprić kao jedan od 25 izlagača pripremio je znanstveni rad o “lex šerif”.

U tom radu kritički se osvrće na posljednje izmjene Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi u organizaciji ministra uprave Lovre Kuščevića. S obzirom na to da se uskoro očekuje odluka Ustavnog suda o ustavnosti tih izmjena, osobito je zanimljivo poglavlje iz njegova rada pod naslovom “Ustavnopravne greške novele Zakona iz 2017. godine”.

Prof. Koprić, predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu, i izvan granica Hrvatske ugledni ekspert za lokalnu samoupravu, to poglavlje počinje sljedećim citatom: “Osim što je protivna Ustavu u materijalnom smislu, izmjena Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2017. ima i dvije formalne pogreške, koje je također čine neustavnom. Riječ je o kršenju zabrane povratnog djelovanja zakona (retroaktivnosti) i kršenju načela vladavine prava, pravne sigurnosti te autonomije lokalnih vlasti uskraćivanjem roka za pripremu provedbe zakona (vacatio legis)”.

Samo pojedine zakonske odredbe, a ne cijeli zakon, mogu imati povratno djelovanje, dakle i za vrijeme prije nego što su doneseni i stupili su na snagu, ali samo iz “posebno opravdanih razloga”. Te razloge u slučaju spornih izmjena zakonodavac nije ni ponudio. Spornim zakonom izmijenjena su pravila donošenja lokalnih proračuna i posljedice nedonošenja sasvim drukčije nego što je do tada vrijedilo po važećem zakonu. K tomu, tom izmjenom interveniralo se 13. prosinca 2017., kad su zakonske izmjene stupile na snagu, već u vrijeme dok je trajao proces donošenja proračuna za 2018. Formalno, proračunski proces započinje 15. studenoga, kako to proizlazi iz Zakona o proračunu, ali se može predložiti da počne i ranije, s time da pripremne radnje počnu puno ranije, obrazlaže Koprić. I usred tog procesa po jednim pravilima, uvedena su nova pravila koja stoga imaju povratno djelovanje. Nakon 15. studenoga pravila za donošenje lokalnih proračuna nisu se smjela mijenjati, tumači Koprić i zaključuje: “Pitanje je postoji li slični atak na lokalnu demokraciju u nekoj drugoj zemlji Vijeća Europe”.

Koprić argumentira i kako iz odredbe prema kojoj su jedinice lokalne i područne “regionalne” samouprave dužne uskladiti svoje statute i druge opće akte s izmijenjenim odredbama u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu izmjena Zakona proizlazi da je i zakonodavac bio svjestan problema retroaktivnosti. Rok za usklađenje statuta istekao je 12. veljače 2018. pa je do tada trebao trajati i rok za pripremu provedbe izmjena zakona (vacatio legis).

“Čim je zakonodavac odredio rok za usklađenje statuta od 60 dana, znači da postoje osobito opravdani razlozi da se ne primijeni opći rok (osam dana) koji treba poštovati...”, obrazlaže Koprić i napominje kako je to u suprotnosti s odredbom iz ZLPS-a koja nalaže da se sjednica predstavničkog tijela mora sazvati najmanje jednom u tri mjeseca, a ne u dva, kako proizlazi iz sporne izmjene. U svakom slučaju, ako prednost ima novija odredba, novi rok od 60 dana može se primijeniti tek nakon isteka roka usklađenja statuta sa zakonom. Na dan kad je zakon stupio na snagu, bila je zapravo nemoguća njegova primjena jer su lokalne jedinice sve do izmjena statuta bile dužne primjenjivati stari način donošenja proračuna, sve do usklađenja s novim zakonom.

Ustavni sud je u svom izvješću o stupanju zakona na snagu upozorio zakonodavca da vacatio legis služi da se oni na koje se zakoni odnose pripreme za preuzimanje novih obveza. Međutim, ne može se adresatima zakona nametnuti izvršenje obveze propisane novim zakonom već na dan publikacije zakona. U ovom slučaju to se pomiče i na vrijeme prije objave i stupanja izmjena zakona na snagu u slučaju kad je lokalni izvršni čelnik već podnio prijedlog proračuna, premda logično to stvarno nije bilo moguće. Stoga je trebalo odrediti primjereni rok pripreme za provedbu i tek se od 13. ožujka smjelo započeti s primjenom zakona. Posljedica je da su svi lokalni proračuni izglasani krajem 2017. formalno nezakoniti i riječ je o vrlo grubom napadu na ustavnopravni poredak RH, zaključak je Koprića.

U drugom radu, Koprić je identificirao 14 trendova u razvoju lokalne samouprave u Europi i postavio kriterije za ocjenjivanje sustava lokalne samouprave koja je u 26 godina dosegla ocjenu 2,57.