Na korak do Schengena: O Hrvatskoj će odlučiti Nijemci i Francuzi, a ne Slovenija

Malo bi tko uopće znao da postoji mjesto imena Schengen da ondje 14. lipnja 1985. pet europskih država – Belgija, Francuska, Njemačka, Luksemburg i Nizozemska – nisu potpisale sporazum koji je njihovim državljanima omogućio da bez kontrole na granicama mogu putovati u bilo koju od tih zemalja. Schengen je sam po sebi specifično mjesto, uvelike reprezentativan za cijeli europski projekt. Formalno se nalazi u Luksemburgu, ali jedva. Prostire se uz rijeku Moselle, prirodnu granicu s Njemačkom, dok je Francuska samo malo dalje nizvodno. To je vinorodni kraj poznat po pjenušcu, ali nasadi loze ne poznaju granice pa se privatna imanja protežu preko dvije ili sve tri države. Njegovih 500-tinjak stanovnika redovno prelazi granicu kad idu na posao ili u kupovinu, po jeftiniji benzin ili hranu, ali vrijedi i obrnuto. Luksemburg je zbog niskih poreza privlačan susjedima pa oko 30 tisuća Nijemaca iz pograničnih dijelova ondje radi i svaki dan onamo putuje na posao. Granice i granične kontrole na tako umreženom području – u kojem građani dnevno cirkuliraju – zaista su, u najmanju ruku, gnjavaža.

Profitiraju države na periferiji

Ta je misao bila u glavama onih koji su se tog lipanjskog dana ukrcali na brod Princeza Marie-Astrid te ga nakon kraće plovidbe vezali uz obalu Schengena pa ondje potpisali ugovor koji je stanovnicima tih zemalja uklonio granične barijere. Nije čudno što su te države odlučile otvoriti svoje prostore jedne drugima – 2. svjetski rat promijenio je perspektivu, a njegove posljedice nagnale su ljude da shvate kako je bolje surađivati nego ratovati te otvorile put raznim europskim integracijama, od Beneluxa, preko stvaranja Europske ekonomske zajednice, do EU u kojoj je danas i Hrvatska. No nisu svi bili optimistični. Štoviše, inicijativa o uklanjanju graničnih kontrola – koje su bile brze, ali su ipak usporavale slobodno kretanje – podijelila je tadašnjih 10 članica EEZ-a.

Pet država koje su se složile oko ukidanja granica i zajedničke vizne politike to su učinile mimo europskih tijela, pa je Schengenski sporazum tek 1999. Amsterdamskim ugovorom integriran u zakonodavstvo Unije. Kroz godine pridruživale su im se nove članice i danas Schengen službeno broji 26 država, od čega su 22 članice EU, a pripadaju mu i Island, Lichtenstein, Norveška i Švicarska. Preostale države članice EU – Bugarska, Rumunjska, Cipar i Hrvatska – imaju obvezu pridružiti se, dok su Velika Britanija i Irska pri pregovorima za članstvo u EU dogovorile izuzeće (opt-out). Schengenski prostor prostire se na 4,3 milijuna četvornih kilometara i obuhvaća 400 milijuna ljudi. Gotovo 1,7 milijuna njih živi u jednoj, a radi u drugoj schengenskoj državi, a svakoga dana 3,5 milijuna ljudi prijeđe unutarnje schengenske granice. Godišnje se u tom prostoru bilježi 24 milijuna poslovnih putovanja i 57 prekograničnih kretanja robe.

Prema prvotnoj zamisli Schengen nije trebao biti važan pomak samo u području graničnih kontrola, već ključan korak u stvaranju jedinstvenog europskog političkog identiteta. Ta je zona trebala biti ključna u stvaranju prvog međunarodnog tržišta rada velikog obima. K tomu, fluidnost radne snage, odnosno koncept koji je u samoj srži Schengena, bila je zamišljena kao savršen parnjak slobodnom kretanju kapitala. Čelnici su polagali velike nade da će jedinstveno europsko tržište profitirati od turizma i ekonomije oslobođene graničnih kontrola i provjera, pišu Dane Davis i Thomas Gift u članku “Pozitivan učinak Schengenskog sporazuma na europsku trgovinu” u kojoj su – najobuhvatnije do sad – analizirali rezultate ukidanja granica.

Rad je objavljen 2014., neposredno prije velike migracijske krize zbog koje su neke države ponovno uvele kontrole na granicama. Iako Schengenski sporazum dopušta kontrole u određenom broju specifičnih slučajeva, kad je ugrožena sigurnost ili zdravlje građana, one bi trebale biti privremene. Kako je ubrzo postalo jasno da će “privremeno” trajati neko vrijeme, koncept Schengena došao je u opasnost pa su se brže-bolje počeli računati troškovi koje bi donijelo ponovno uvođenje graničnih kontrola i disfunkcionalan Schengen. Što onda očekuje Hrvatsku kad se pridruži Schengenu i što je do sad gubila?

Najvažnija, logična posljedica liberalizacije i ukidanja granica je smanjenje troškova prijevoza robe. Njemački Ifo institut ističe kako od Schengena u ekonomskom smislu najviše koristi imaju države na periferiji, kao Estonija, Finska i Letonija. Ne treba biti ekonomski stručnjak da se zaključi kako granične kontrole – koje znaju biti i podulje – dovode do propadanja kvarljive robe, poput hrane, te posljedično gubitka vremena i novca. No nije samo hrana problematična. Njemački proizvođač različitih vrsta ventilatora Ziehl-Abegg procijenio je da bi – uvede li se ponovno Schengen – morao uložiti 2,5 milijuna eura u gradnju skladišta. I oni, kao i mnoge europske tvrtke koriste metodu “točno-na-vrijeme” (just-in-time), strategiju smanjenja troškova s izbjegavanjem skladištenja. Sada dijelove uvoze iz podružnice u Mađarskoj, a finalni proizvod sklapaju u pogonu u Baden-Württembergu i odmah plasiraju na tržište.

No da sve ne ostane na anegdotalnim dokazima, Europski parlament je u studiji ‘Utjecaj graničnih kontrola unutar Schengena na jedinstveno tržište’ donio konkretne brojke. Granične kontrole koštala bi dnevne i ostale putnike između 1,3 i 5,2 milijarde eura godišnje u izgubljenom vremenu. Sustavne granične kontrole opteretile bi cestovne prijevoznike s dodatnih 7,5 milijardi eura. Samo zatvaranje mosta Øresund između Danske i Švedske prouzročilo bi 300 milijuna eura gubitka zbog zastoja u modelu “točno-na-vrijeme” koji se temelji na brzoj logistici.

Ispunjeni tehnički uvjeti

Trgovinska razmjena dviju država porasla je za 10 posto u trenu kad su obje postale dio schengenskog prostora. Slobodno kretanje ljudi, odnosno migracije, u izravnoj su vezi s povećanjem trgovinske razmjene, kažu Dane Davis i Thomas Gift. Ukupna trgovinska razmjena između dviju država članica schengenskog prostora svake godine raste oko 0,1 posto, a rast migracija iz jedne zemlje u drugu od 1 posto godišnje može povećati trgovinsku razmjenu između dvije zemlje za otprilike isti postotak jer useljenici i dalje žele proizvode na koje su se naviknuli. Možda te vrijednosti, izolirane, ne izgledaju impresivno, no konkretni podaci daju drugu sliku – trgovina između Francuske i Njemačke zbog schengenske migracijske politike povećala se za 231 milijun eura godišnje.

Kad je riječ o turizmu, grani industrije izuzetno bitnoj za Hrvatsku, Schengen je već i u Hrvatskoj pokazao rast broja putnika zrakoplovima koji jednostavnije i brže obavljaju aerodromsku proceduru. Budući da su već obavljene sve pripreme, u zračnim lukama Split, Dubrovnik i Zadar promet je povećan 10 posto, a očekuje se da će još rasti. Europski parlament u svojoj je studiji istaknuo kako je Schengen potaknuo kratke izlete, posebno jednodnevna ili vikend-putovanja. Stupanjem na snagu Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma, uspostavljena je i schengenska viza koja omogućava turistima iz trećih zemalja putovanje unutar schengenskog prostora. Ti putnici više ne trebaju višestruke vize prilikom putovanja u nekoliko država članica. Europska komisija je pak procijenila da bi ponovna uspostava kontrola na granicama imala za posljedicu i smanjenje broja noćenja turista u turističkim odredištima na oko 13 milijuna godišnje, s padom prihoda od 1,2 milijarde eura.

No uz ekonomsko, pitanje Schengena je i sigurnosno, ali i političko jer se o ulasku u taj prostor moraju suglasiti sve države članice. Prvi je dio posla obaviti i ispuniti tehničke kriterije i preuzeti Schengensku pravnu stečevinu, što je Hrvatska učinila i to najvećim dijelom u posljednje dvije godine. Evaluacija učinjenog počela je 2016. i to na inzistiranje Komisije koja je cijelo vrijeme od primanja u članstvo požurivala Hrvatsku, pa i opominjala da zaostaje i ne radi na pripremama za Schengen. I kad je 2015. Hrvatska došla u opasnost da izgubi novac iz schengenskog instrumenta jer ga nije iskoristila na vrijeme, Komisija je izašla u susret i produljila rok. No rezultat prvih evaluacija i nije bio sjajan – Komisija je tri godine nakon hrvatskog punopravnog članstva donijela čak 270 preporuka o tome što treba popraviti i koje su manjkavosti, što je sada riješeno. Signali iz Europske komisije prema Hrvatskoj kažu da je posao završen, što bi se trebalo komunicirati sredinom rujna. Ali nije gotovo dok ne bude gotovo. Ako je Hrvatska išta naučila iz pristupnih pregovora o članstvu u EU, to je da partikularni interesi i politike itekako utječu na opću sliku.

Politički, Hrvatska se u jednu ruku opet nalazi u sličnom položaju kao uoči završetka pregovora za ulazak u EU. Slovenija, koja je blokirala Hrvatsku kod pregovora, a onda i kod ratifikacije Pristupnog sporazuma, ali i kod pristupa OECD-u, u nekim je najavama vezivala zeleno svjetlo za Schengen s primjenom arbitražne odluke koja je za Hrvatsku zbog kontaminirane arbitraže ništavna. Lobiranja kod Komisije u tom smislu nisu novost – uostalom, Hrvatska i Slovenija na sastancima radnih tijela Komisije sukobljavaju se na nizu tema koje bi se mogle dovesti u vezu s granicom. Tako je bilo i lani u srpnju, dok se među državama članicama pripremao tekst deklaracije za summit EU i Japana. Slovenci su, naime, inzistirali da se u dijelu koji se bavi odnosima u Južnokineskom moru uključi izjava da se odluke arbitražnog suda obvezno moraju poštovati, naravno zbog paralele s hrvatsko-slovenskom situacijom, a Hrvatska je to odlučno odbijala. Nastala je pat-pozicija, rad na tekstu je prekinut i moralo se tražiti kompromisno rješenje. Naposljetku je izvučen stari, usuglašeni tekst slične deklaracije iz 2016. i jednostavno – prepisan. Hrvatska je uspjela “blokirati” Sloveniju jer se u tom tekstu arbitraža izrijekom ne spominje.

Pritisci iz Ljubljane

Situacija je utoliko kompliciranija jer na Europskom sudu Ljubljana tuži Zagreb za nepoštivanje europskih zakona. Štoviše, jedna od točaka u tužbi koju je Komisija odbila podržati, a Europski sud tek treba odlučiti hoće li je prihvatiti, upravo je Schengen. Slovenija tvrdi da zbog trenutačne situacije na terenu ne može u potpunosti provoditi schengenska pravila na cijelom državnom teritoriju. Iz Hrvatske na to odgovaraju da je s istom granicom Slovenija i ušla u Schengen pa ne vide gdje je problem i u čemu Hrvatska krši zakone EU. No postoji i drugi detalj koji se rijetko spominje, a taj je koliko je zapravo sama Slovenija sposobna provoditi Schengen. Jednom kad država uđe u schengenski prostor, ona nije bez nadzora, već se provjerava. U lanjskoj provjeri tako je, primjerice, pronađena manjkavost u slovenskoj provedbi schengenskog informacijskog sustava. Također, Sloveniji bi zapravo na ruku išlo pomicanje schengenske granice – i obveze čuvanja te iste granice na Hrvatsku.

I Rumunjska problem?

Ostaje otvoreno pitanje hoće li se hrvatski zahtjev rješavati samostalno ili u paketu s rumunjskim ili bugarskim. Te dvije države godinama su u čekaonici – formalno su ispunile uvjete, no političke odluke još nema. Doduše, one su u drukčijoj situaciji – njima je pri primanju u punopravno članstvo EU nametnut sistem monitoringa zbog manjkave vladavine prava i pravosuđa. Ne samo da nema pomaka nabolje, već je posljednja evaluacija iz prosinca prošle godine pokazala da Rumunjska sve više zaostaje te su joj nametnuli dodatnih šest mjerila za pravosuđe. Jedna od otvorenih opcija je i ta da će, primjerice, Rumunjska uvjetovati zeleno svjetlo Hrvatskoj svojom pristupnicom Schengenu. No konačna je odluka ipak u rukama Francuske i Njemačke. Obje države trenutačno su uvele granične kontrole – Francuska zbog sigurnosnih razloga, Njemačka zbog migranata. Njemačka se želi što prije vratiti na staro, dok je Francuska – a to pokazuje Macronov proglas o budućnosti EU objavljen krajem ožujka – puno opreznija i tvrđa. Povratak i širenje Schengena, između ostalog, veže za reformu sustava azila. Nije samo riječ o reformi Dublinske regulative koja propisuje čija je odgovornost azilant kad stigne u EU, već sadrži sedam zakonodavnih akata. Dosad ih je dogovoreno samo pet.