Odluka 15 europskih sudaca donosi promjene u hrvatsko pravosuđe

Početkom lipnja na sudu Europske unije održana je rasprava povodom triju zahtjeva za prethodnu odluku koje je tom sudu uputio Visoki trgovački sud Republike Hrvatske. U svojim zahtjevima, hrvatski sud je tražio odgovor pitanje je li hrvatski mehanizam ujednačavanja sudske prakse, koji je uspostavljen na drugostupanjskim sudovima i Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, a uključuje suca evidencije i obveznu primjenu pravnih shvaćanja donesenih na sjednici odjela, u skladu s pravom Europske unije.

Da se radi o važnom i složenom predmetu koji bi mogao značajno utjecati na hrvatsko pravosuđe ukazuje činjenica da će o tim zahtjevima odlučiti Veliko vijeće Suda Europske unije koje je sastavljeno od 15 sudaca. Prema dostupnim informacijama početkom lipnja se održala burna rasprava i sasvim je neizvjesno hoće li institut pravnog shvaćanja biti proglašen pravnim lijekom dostatnim za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Europske Unije.

O tome zašto je došlo do ove rasprave i koje su moguće posljedice za hrvatsko pravosuđe  razgovarali smo s jednim od najboljih domaćih stručnjaka za trgovačko pravo, profesorom Sinišom Petrovićem sa zagrebačkog Pravnog fakulteta.

POVEZANI ČLANCI:

Možete li nam objasniti što je potaknulo Visoki trgovački sud da uputi zahtjeve prema Sudu Europske unije?

Visoki trgovački sud uputio je tri zahtjeva za prethodnu odluku (prethodna pitanja) u skladu s čl. 267. Ugovora o funkcioniranju EU-a kojim hrvatski sud, kao i nacionalni sudovi drugih država članica, može Sudu EU-a postaviti pitanje tumačenja europskog prava kada se u nekom sudskom postupku takvo pitanje pojavi pred nacionalnim sudom. U konkretnim slučajevima, hrvatski je sud postavio pitanje jesu li odredba članka 40 stavka 2. Zakona o sudovima koja uređuje institut pravnog shvaćanja i odredba članka 177 Sudskog poslovnika kojom se uređuje služba evidencije sudske prakse unutar suda u skladu s pravilima europskog prava o obvezi osiguravanja učinkovite pravne zaštite i pravu svakog na pravni lijek i pravično suđenje u razumnom roku od strane neovisnog i nepristranog suda.

Koji problemi se pojavljuju kod instituta pravnog shvaćanja koji u Hrvatskoj sudovi često koriste?

Institut pravnog shvaćanja predviđa da je pravno shvaćanje koje je prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela odgovarajućeg višeg suda (na primjer, Vrhovnog suda, Visokog trgovačkog suda itd.) obvezno za sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela, odnosno suda. Taj je institut uveden s idejom ujednačavanja sudske prakse, čime se nominalno teži pravičnom suđenju jednakom za sve i osiguravanju jednakog položaja svih pred zakonom, što su ustavne norme. Za razliku od odluke suda u konkretnom slučaju, ovdje nije osiguran pravni lijek protiv pravnog shvaćanja koje suštinski obvezuje sve suce da tako odlučuju u konkretnim sporovima.

Pri tome, ne zaboravimo da je riječ o sudu protiv čijih odluka ne postoji pravni lijek (dakle, ni u tim konkretnim postupcima). Vjerujem da ne treba posebno naglašavati koliko je to neprihvatljivo s aspekta pravne sigurnosti i vladavine prava, kao temeljnih vrednota hrvatskog ustavnog poretka. Ukratko, smatram da je institut pravnog shvaćanja inspiriran dobrima namjerama ujednačavanja sudske prakse i osiguranja pravne sigurnosti, no prerastao je u svoju suprotnost. Ujednačavanju sudske prakse služe i drugi instituti kao što su revizija i ogledni postupak, čija učinkovitost i smisao dolaze u pitanje sadašnjim uređenjem instituta pravnog shvaćanja. 

Što se konkretno događalo na raspravi 6. lipnja ove godine? Koje zamjerke su isticali predstavnici Europske komisije i Sud Europske unije?

Koliko mi je poznato, Republika Hrvatska i Europska komisija su na raspravi imali oprečna stajališta o pitanju koje je srž spora – je li u skladu s europskih pravom hrvatsko uređenje ujednačavanje sudske prakse u dijelu u kojem ono uključuje suca evidencije i primjenu obvezujućih pravnih shvaćanja donesenih na sjednici svih sudaca suda. Također, po informacijama koje imam posredno, hrvatska agentica tvrdila je da je uloga suca evidencije isključivo savjetodavna te da se time ne narušava neovisnost sudaca jer taj sudac ne sudjeluje u donošenju odluke. Kada je riječ o pravnih shvaćanjima, iznijeta je tvrdnja da su pravna shvaćanja apstraktna jer se njima daje tumačenje pravila, a da se suci ne upuštaju u ocjenu konkretnih činjenica u pojedinom slučaju, za što je zaduženo nadležno sudsko vijeće. Čini mi se da u tom elementu i jest možda ključni problem instituta pravnog shvaćanja jer, suprotno od stajališta Ustavnog suda, pravno je shvaćanje apstraktno i zapravo djeluje kao propis.

Pravno shvaćanje postaje obvezujuće za sve suce tog suda, a sudsko vijeće u konkretnom slučaju može ga ne prihvatiti, ocijeni li da nije primjenjivo u konkretnom sporu koji ono rješava. No, u kombinaciji s institutom evidencije, može se dogoditi da takva odluka vijeća bude zaustavljena jer nije su skladu s obvezujućim pravnim shvaćanjem. Europskoj je komisiji problematično nekoliko elemenata, a među ostalim to što na sjednici na kojoj se odlučuje o pravnom shvaćanju sudjeluju i suci koji nisu upoznati s konkretnim činjenicama postupka i spisom, što pravna shvaćanja nisu obrazložena, što na sjednicama ne sudjeluju stranke o čijim se interesima i pravima odlučuje i što pravno shvaćanje zapravo znači odlučivanje o biti spora (meritumu) bez da je proveden odgovarajući postupak.

Znači li to da institut pravnog shvaćanja ne osigurava dovoljnu nezavisnost sucima i time direktno utječe na pošteno suđenje?

Da, smatram da je upravo tako. Kao što sam, vjerujem, objasnio, to je prije svega na načelnoj razini. No, stvar je u tome da pitanje ujednačavanja sudske prakse ne smije prerasti u to da se pravnim shvaćanjem mijenja postojeće pravo, odnosno odredbe propisa što se, nažalost, događalo, na primjer pravnim shvaćanjem Vrhovnog suda o početku roka zastare restitucijskih zahtjeva (zahtjeva za vraćanjem) ako se utvrdi ništetnost ugovora na temelju kojeg je obavljeno plaćanje. Drugim riječima, u tom slučaju je Vrhovni sud svojim pravnim shvaćanjem djelovao zapravo kao zakonodavna vlast, efektivno mijenjajući odredbu zakona s povratnim učinkom (tj., retroaktivno, što je apsolutno protivno izričitoj ustavnoj odredbi), a time je promijenio i svoju raniju praksu i tumačenje o primjeni konkretnog pravnog pravila. Nevjerojatno je da se to događa u današnje doba u državi članici Europske unije. Imam stalno dojam kako nam, kao i u mnogim drugim pitanjima, i ovdje treba toliko malo da budemo bolji i da stvorimo ugodno pravno i poslovno, a onda i životno okruženje, a gotovo obrtimice se suočavamo s borbama koje su nepotrebne i kontraproduktivne.

Što mislite da su glavni razlozi za donošenje pravnih shvaćanja kojima se direktno utječe na postojeće propise?

Spomenuti primjer s pravnim shvaćanjem o zastarnom roku ilustrativan je za opći pravni okvir pravnih shvaćanja; pokazuje koliko je važna disciplina, racionalno samoograničenje, vodeći računa o pravilima propisa kakva jesu (čak ako se s njima intimno i ne slažemo), pa time i odgovornost sudaca i sudske struke. Ne smije pravno shvaćanje promijeniti propis, ni ako se suci ne slažu s propisom; suci nisu zakonodavci, a podjela vlasti je civilizacijski i demokratski doseg. Nekako se to uklapa u lošu sliku mentaliteta. Čini mi se primjerenim spomenuti ovdje jednu nedavnu anegdotu; na bazenu gdje velikim slovima i istaknuto piše kako je zabranjeno skakanje u vodu mnogi baš skaču, a sedmogodišnji dječak pita svog tatu kako je to uopće moguće, da toliki broj ljudi ne poštuje pravila, a pritom nitko ne reagira, ni ostali ljudi ni čuvari. Kvaliteta i stručnost velikog broja sudaca dolazi na neki način u drugi plan, a ističu se i eksploatiraju u javnosti primjeri koji nisu pozitivni.

POVEZANI ČLANCI:

Možete li nam pobliže objasniti kako trenutno funkcionira institut pravnog shvaćanja? Na koji način se biraju suci koji odlučuju i koji je značaj za niže sudove te pridržavaju li se oni tog shvaćanja?

Suci koji odlučuju o pravnim shvaćanjima su svi suci određenog suda, odnosno njegovog odjela, a propisima nije predviđeno odlučivanje u takvom sastavu u konkretnim predmetima. I Ustavni sud, koji je nažalost odlučio o neprihvaćanju pokretanja postupka za ocjenu ustavnosti odredbe kojom se uvodi institut pravnog shvaćanja, koristi naziv „nesudeća tijela“. Istina, pravno shvaćanje nije suđenje u konkretnom predmetu, no to i je jedan od ključnih kontroverznih pitanja ovog uređenja jer pravna shvaćanja bivaju obvezujuća za sve suce suda, odnosno odjela koji donose pravno shvaćanje.

Na načelnoj razini može biti osobito problematično da pobliže nije uređen postupak odlučivanja na općim sjednicama suca, primjerice sudjelovanja onih sudaca kod kojih može postojati sukob interesa. Nadalje, suci koji ne sude u konkretnim predmetima koji su bili povod zauzimanja pravnog shvaćanja ne moraju i nisu upoznati s činjenicama koje itekako mogu biti odlučne za presuđivanje, osim onoliko koliko se upoznaju s materijalima pripremljenim za sjednicu. Držim da je dodatan problem to da pravno shvaćanje nije obrazloženo, a svaka sudska odluka mora imati obrazloženje; to je, uostalom, jedan od elemenata njene kontrole. 

Za koga je sve obvezujuće pravno shvaćanje koje na sjednici sudskog odjela odgovarajućeg višeg suda bude doneseno?

Pravno shvaćanje formalno obvezuje samo suce suda koji je donio pravno shvaćanje, a ne i niže sudove. Međutim, što bi trebalo očekivati od suca nižeg suda u tom slučaju, nego li da slijedi shvaćanje višeg suda jer je svjestan da će u protivnom viši sud ukinuti njegovu odluku? Sud koji se ne slaže sa stajalištem višeg suda izraženim u njegovom pravnom shvaćanju može uputiti zahtjev za prethodnim pitanjem Sudu EU-a, no to samo kada je riječ o tumačenju i primjeni europskog prava. Niži sud bi mogao i uputiti zahtjev za ocjenom ustavnosti Ustavnom sudu da je riječ o propisu, no Ustavni je sud, po mom mišljenju, pogrešno zaključio kako pravno shvaćanje nije „drugi propis“ koji bi mogao ocjenjivati, iako smatram da bi trebalo biti notorno da pravno shvaćanje suštinski i materijalno jest propis jer se primjenjuje generalno i djeluje prema svima, a ne samo u konkretnom sporu.

U slučaju da Sud Europske unije proglasi institut pravnog shvaćanja neusklađenim s pravnom stečevinom Europske unije, što bi to značilo za hrvatsko pravosuđe? Možemo li u takvoj situaciji očekivati drastične promjene u našem sustavu?

Promjene će tada biti prijeko potrebne, no ne bih rekao toliko drastične. Vrijedno nastojanje ujednačavanja sudske prakse može se ostvariti postojećim institutima kao što su revizija i ogledni postupak, uz njihovu prilagodbu i poboljšavanje ako je potrebno. No, utvrdi li se da je institut pravnog shvaćanja u aktualnom obliku protivan europskom pravu, morat će se izmijeniti odredbe propisa koji ih uređuje. Uz to, postavlja se pitanje koji su učinci dosadašnjih pravnih shvaćanja, osobito ako su ona bila temelj za odluke sudova u konkretnim postupcima. Dosljedno primjenjujući opće pravno načelo kako iz ništetnog (nevaljanog) ne može nastati valjano, mogle bi biti upitne sudske odluke koje su bile utemeljene na pravnim shvaćanjima koja su sama apstraktno bila protivna važećem pravu, u ovom slučaju pravnoj stečevini. Čini mi se da to osobito vrijedi za ona pravna shvaćanja koja su suštinski izmijenila dotada važeća pravna pravila, kao što je slučaj sa spomenutim početkom toka zastarnog roka.

VIDEO Milanović o štrajku u pravosuđu: Nakon što se to iscrpi, vratit će se na posao i zabušavati