Zviždaštvo kao civilizacijski iskorak

Zviždači koji svijet čine boljim

Koliko je zviždaštvo (različito od zviždanja) važno ne samo za određeno društvo nego i za cijeli svijet, dokazuje priča o Clairu Pattersonu (1922 – 1995), američkom geokemičaru koji je prvi izračunao starost našeg planeta. Njegov drugi veliki doprinos čovječanstvu doveo je do uvođenja bezolovnog goriva nakon hrabrog i neumornog širenja postojećih dokaza o povezanosti automobilske industrije i zagađenja olovom. Iako je imao znanstveno provjerljive dokaze, na sebe je navukao velik bijes moćnih korporacija i drugih kolega znanstvenika zbog kojih je trpio mnogobrojne štetne radnje. Njegovo zviždaštvo realiziralo se time što je objavio zaključke istraživanja, a kopije časopisa poslao na mnoge adrese.

Nekoliko dana nakon toga obustavljeno je financiranje znanstvenog projekta koji je vodio. Kasnije je bio izbačen iz američkog Nacionalnog istraživačkog vijeća, a više je puta bio pred otkazom s radnog mjesta na kalifornijskom Institutu za tehnologiju. Popis nevolja koje su ga snalazile bio je sve duži i duži sve dok njegovo pismo nije pročitao jedan senator, voditelj povjerenstva koje se bavilo zagađenjem zraka i vode, a koji je 1966. otvorio raspravu o trovanju olovom iz ispušnih plinova automobila. Borba s industrijskim lobijima trajala je sljedećih 20 godina dok konačno olovo nije zabranjeno u potrošačkim proizvodima. Ova pobjeda pojedinca nad moćnom industrijom koja se bogatila prodajom olova smatra se ujedno i jednom od najvećih pobjeda javnog zdravstva u povijesti. U samo nekoliko godina prosječna količina olova u krvi djece opala je za 80-ak posto, a tvrdnja o otrovnosti olova u proizvodima postala je nesporna.

Spomenut ću i Jeffrey Wiganda koji je bio potpredsjednik odjela za istraživanje i razvoj u jednoj američkoj duhanskoj tvrtki, a koji je razotkrio praksu da duhanska industrija svjesno koristi kancerogene aditive radi pojačavanja učinka nikotina.

Tipični hrvatski zviždači nisu ni utjecajni znanstvenici ni potpredsjednici velikih kompanija. Najčešće je riječ o običnim građanima s ugroženim psihičkim zdravljem koji su izgubili radno mjesto u javnoj hrvatskoj ustanovi nakon što više nisu mogli živjeti s nepotizmom, korupcijom ili plemenskim mentalitetom poslušnika i zastrašenih zaposlenika. Stoga se usporedba Pattersona ili Wiganda s Ankicom Lepej (afera s neprijavljenom štednjom obitelji Tuđman), Vesnom Balenović (INA), Srećkom Sladoljevim (Imunološki zavod), Jasminom Jovev (afera s lažiranjem računa i dokumentacije Marine Lovrić Merzel), Damirom Mihanovićem (afera Fimi-Media), Maricom Špehar (ZET), Zrinkom Paladino (Zavod za zaštitu spomenika), Zoranom Prpićem (Croatia Airlines), Nadom Stanović (Pučko otvoreno učilište u Splitu), Adrijanom Cvrtila (Grad Kutina), Vlatkom Klarićem i Zlatanom Osmanovićem (URIHO), Josipom Vitezom (Grad Požega), Majom Đerek (Državne nekretnine), Nadom Ružić (Centar za restrukturiranje i prodaju) ili Viktorom Šimunićem (Grad Oroslavje) i mnogih drugih može činiti posve pretjeranom. Međutim, ono što ih spaja jest hrabrost/ludost da se suprotstave jačima od sebe i razotkriju brižno čuvane tajne koje ugrožavaju pravni poredak ili javno zdravstvo.

Razvoj kulture prijavljivanja nepravilnosti

U kojoj su se mjeri zviždači pojavljivali u povijesnim dokumentima i kako se na njih gledalo? Najstariji sačuvani pravni dokument star gotovo 4000 godina zapisan na sumerskom jeziku, Ur-Nammuov zakonik, sadržava dva zakona o kažnjavanju osobe koja nekoga lažno optuži.

Prijavljivanje se u Bibliji spominje na više mjesta (npr. Mudre izreke 30:10, Jeremija 20:10, Ivan 11:57), primarno u negativnom kontekstu optuživanja, izdaje i klevete. Uostalom, glavna biblijska zlica upravo je Juda, prema čijem je svjedočenju Isus uhićen i kasnije usmrćen. Jedino nađeno mjesto gdje se prijava spominje u pozitivnom svjetlu jest Levitski zakonik 5:1 koji spominje „preuzimanje krivnje na sebe“ ako se prešuti istinito svjedočenje. Slično mjesto ima i Kuran u 283. ajetu druge sure: „I ne uskratite svjedočenje; tko ga uskrati, srce njegovo će biti grješno, a Allah dobro zna ono što radite.“

Nije posve slučajno što potkazivanje ima negativnu konotaciju i što je hrvatski jezik sačuvao mnoštvo negativnih riječi za prijavitelje ili čin prijave. Da je otkrivanje nepravdi ili zaštita onih koji upozore na nepravdu bila bitna moralna vrednota, sigurno bi se kao takva pojavila u pravnim zakonicima, Bibliji ili Kuranu.

Iako se prva zakonodavna zaštita zviždača pojavila u Sjedinjenim Američkim Državama još 1778., legislativna zaštita zviždača u Europi vrlo je recentna. Prema dostupnim podacima, prvi takav zakon na europskom kontinentu pojavio se 1998. u Ujedinjenom Kraljevstvu, the Public Interest Disclosure Act. Suvremena Europska unija stvorena je u Maastrichtu 1991., ali je trebalo proći skoro tri desetljeća da bi se 2019., prije samo tri godine, stvorio europski zakonodavni okvir za zaštitu prijavitelja nepravilnosti. Potreba za prijavljivanjem korupcije i zaštitom prijavitelja nepravilnosti postojala je i prije, vjerojatno ni više ni manje nego danas, pa je bolna spoznaja koliko se sporo razvija demokratsko društvo u Europi koje sebe smatra civiliziranim i kultiviranim.

Hrvatska u europskom okviru

Hrvatska je bila jedna od prvih zemalja EU koja je stvorila svoj Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZZPN, NN 17/2019) iz 2019. i to prije donošenja europske direktive iste godine. U donošenju zakona koji bi bio usklađen s direktivom kasnilo se četiri mjeseca, međutim Hrvatska je i dalje naprednija u odnosu na mnoge druge zemlje EU jer je rok 17. prosinac 2021. za primjenu direktive ispoštovalo tek pet (!) zemalja EU (kronološki poredanih): Danska, Švedska, Malta, Portugal i Litva. Prema dostupnim informacijama, uz Hrvatsku, ovoj su se skupini zemalja u međuvremenu pridružili Cipar, Latvija i Francuska. Činjenica da je u siječnju 2022. Europska komisija zemljama EU morala poslati čak 24 odluke o povredi propisa vezano uz direktivu o zviždačima, da će većina zemalja znatno kasniti u donošenju nacionalnog zakonodavnog okvira u vezi sa zviždačima, da se početak primjene zakona u nekim zemljama ocjenjuje predugim, da je Transparency International prigovorio Grčkoj, Nizozemskoj i Malti manjak transparentnosti i nedovoljnu uključenost raznih dionika u postupak donošenja zakona, da Portugal nije prenio neke važne odredbe direktive u nacionalno zakonodavstvo (npr. neposredna prijava nepravilnosti) te da Mađarska uopće nije pokrenula proceduru za donošenje zakona, dosta govori o stanju borbe protiv korupcije i zaštiti zviždača u Europskoj uniji.

Donošenje zakona u Hrvatskoj

Zbog potrebe usklađivanja s Direktivom 2019/1937 Europskog parlamenta i Europskog vijeća, Hrvatski sabor izglasao je 8. travnja 2022. novi ZZPN sa 78 glasova, dok je 46 glasova bilo protiv, a jedan glas suzdržan.

Javno savjetovanje Vlade RH sa zainteresiranom javnošću održano je od 12. studenoga do 2. prosinca 2021., a dobiveno je 134 komentara od osmero subjekata. Najviše komentara poslao je Centar za zaštitu zviždača (89), Ured pučke pravobraniteljice (23), Tomislav Stojanov (11) i Savez samostalnih sindikata Hrvatske (5). Prihvaćeno ih je 14, a djelomično prihvaćeno 15.

Što se tiče saborske rasprave, upućeno je 68 amandmana od 13 subjekata, od kojih je Vlada prethodno prihvatila njih deset. Gotovo dvije trećine svih amandmana podnijeli su Klub zastupnika socijaldemokrata (14), Klub zastupnika SDP-a (11), Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina (10) i zastupnica Dalija Orešković (9). Jedan od važnijih amandmana koji je Vlada prihvatila jest onaj Kluba zastupnika HDZ-a kojim se Ministarstvo pravosuđa obvezuje da svake godine dostavlja Europskoj komisiji dostupne statističke podatke o prijavljenim i javno razotkrivenim nepravilnostima. Osim godišnjih izvješća pučke pravobraniteljice, ovi će podaci predstavljati važan izvor informacija za analitičare i medije. Nadalje, prihvaćeno je da je nadležno Ministarstvo dužno voditi evidenciju i statističke podatke o sudskim predmetima vezanima za sudsku zaštitu. Nažalost, ovdje je riječ samo o sudskoj zaštiti prijavitelja nepravilnosti, ali ne i o informacijama o stanju prijavljenih predmeta.

Više je zastupnika istaknulo da bi, osim primarne, trebalo osigurati i sekundarnu pravnu pomoć koja bi uključila odvjetničko zastupanje zviždača. Ono je odbijeno, međutim amandmanom jednog zastupnika Vlada je odobrila besplatnu sekundarnu pravnu pomoć koja je usklađena za zakonom kojim se uređuje pravo na besplatnu pravnu pomoć.

Psihosocijalna pomoć zviždačima bila je institucija koju su također zagovarali određeni oporbeni zastupnici. Vladajući su istaknuli da ona trenutačno nije opcija bez značajnije odgode primjene zakona. Za razliku od psihosocijalne pomoći, amandmanom se prihvatio prijedlog uvođenja emocionalne pomoći kao i donošenja akta kojim će se ta podrška urediti.

Primjedbe nekolicine zastupnika da sankcije moraju biti izražene u relativnim, a ne u apsolutnim novčanim vrijednostima, vladajući su odbili izjavom „da nije svrsishodno vezivati sankcije za povrede Zakona s visinom prihoda budući da se Zakon na jedan način primjenjuje i na privatni i na javni sektor pa visina prihoda nije uvijek primjenjiv kriterij“.

Odbijen je amandman o nagrađivanju zviždača. Zanimljivo je istaknuti da takva praksa postoji u Francuskoj, o čemu je govorila Sylvie Ramonou, stručnjakinja za zaštitu zviždača na online konferenciji Pravni i praktički izazovi u zaštiti prijavitelja nepravilnosti, koja se održala 16. prosinca 2021.

Predloženo je dodjeljivanje statusa prijavitelja nepravilnosti zviždačima jer se vjeruje da bi se tako ubrzao postupak dobivanja sudske zaštite. Amandman nije prošao, međutim čini se da bi trebalo ponovno razmotriti ovu opciju budući da certificiranje i vođenje evidencije zviždača dobro funkcionira u Francuskoj i ubrzava sudsku zaštitu zviždača.

Skraćivanje rokova za postupanje po prijavi nepravilnosti bio je još jedan od odbijenih prijedloga. Čini se da problem ipak ne leži u rokovima koje postavlja ovaj zakon nego u rokovima istražiteljske i sudske instancije na koje se ovaj zakon ne odnosi. Primjerice, postupci sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti definirani su kao hitni (primjerice, privremena mjera donosi se unutar osam dana), ali je potpuno nevjerojatno da „u sudskoj praksi još nema pravomoćno okončanih postupaka zaštite prijavitelja nepravilnosti“, prema riječima pučke pravobraniteljice iz zadnjeg njezina izvješća za 2021., što potvrđuje da je sudska praksa u ove dvije i pol godine postojanja zakona potpuno zakazala.

Dvije i pol godine zviždaštva u Hrvatskoj i zaključci

U šest mjeseci primjene ZZPN-a u 2019. Ured pučke pravobraniteljice zaprimio je 21 prijavu nepravilnosti, u 2020. primljene su 32 prijave, a 26 prijava bilo je upućeno povjerljivim osobama (prijave unutar ustanove), a o čemu je obaviještena pučka pravobraniteljica. U prošloj, 2021. godini, zaprimljene su 92 prijave i još 48 putem unutarnjeg kanala prijave. Ove brojke očekivano pokazuju veliki rast broja prijava. Nažalost, izvješća ne pokazuju točnu brojku odbačenih prijava, osim navođenja da je riječ o većini. Razlozi odbacivanja, kako navodi pučka pravobraniteljica, jesu nemogućnost dokazivanja javnog interesa, odnosno riječ je o prijavama povreda prava iz radnog odnosa.

Pučka pravobraniteljica u svakom svojem izvješću ističe preporuke Hrvatskom saboru i drugim nadležnim tijelima. U tri obuhvaćene godine (2019. – 2021.) ukupno je dana 431 preporuka, od čega se na zviždače odnosi šest preporuka. One se odnose na potrebu redovnih edukacija radnika, sindikalnih povjerenika, povjerljivih osoba i njihovih zamjenika, odvjetnika i sudaca vezano uz ovaj zakon, odnosno na potrebu za kampanjom koja je usmjerena prema široj javnosti o važnosti prijavljivanja i načinima zaštite prijavitelja. Nije poznato jesu li ove preporuke provedene. U 2020. bivša pravobraniteljica Lora Vidović za medije je izjavila da je Vlada dotad bila prihvatila tek 26% preporuka, što je ona ocijenila obeshrabrujućim.

Iako se ovim zakonom značajno unaprijedio status zviždača, i dalje je ostalo više problematičnih pravnih i etičkih pitanja. U nastavku ću izdvojiti samo njih tri.

Da bi se netko mogao pozvati na zaštitu predviđenu ovim zakonom, prijavitelj nepravilnosti mora biti zaposlen kod poslodavca koga prijavljuje. Ako honorarno zaposleni student ili pak prolaznik na ulici pronađe izgubljenu dokumentaciju neke tvrtke koja ukazuje na kriminal i to dostavi medijima neoprezno razotkrivajući svoj identitet, ne može se zaštititi od sudskog progona na temelju ovog zakona jer nije zaposlenik navedene tvrtke. Drugim riječima, Clair Patterson ne bi mogao uživati pravnu zaštitu hrvatskog ZZPN-a jer nije zaposlenik tvrtke koja je vršila nepravilnosti.

Zakonodavac naglašava da predmet prijave nepravilnosti mora biti u javnom interesu. Problem je u subjektivnosti tumačenja javnog interesa. U svome godišnjem izvješću za 2019. pučka pravobraniteljica potvrđuje da je ugrožavanje javnog interesa teško utvrditi, osobito kod privatnih poslodavaca. U odluci Ustavnog suda U-I/763/2009 kaže se da se „postojanje javnog interesa mora dokazivati u svakom pojedinom slučaju, pri čemu je teret dokaza na onome tko tvrdi da taj interes postoji“. Drugim riječima, prije prijave potencijalni zviždač mora unajmiti pravne stručnjake da dokažu postojanje javnog interesa. Ako zviždač ne dokaže postojanje javnog interesa, potencijalno se izlaže ozbiljnim posljedicama u obliku kaznene prijave za klevetu, tužbe za nadoknadu materijalne štete za narušeni ugled tvrtke itd. Koliko je pojam javnog interesa fluidan, može se jasno vidjeti iz mnogobrojnih sudskih procesa vezanih uz medijske slobode.

Treći problematični pravni aspekt jest potreba dokazivanja veze između prijave i štetnih radnji. Da bi dobio zaštitu ZZPN-a, zviždač mora dokazati navedenu vezu. Dakle, zaštita se ne pretpostavlja samim činom prijave nepravilnosti. Ako pilu okrenemo naopako, može se pokazati koliko je sadašnji okvir zaštite zviždača loš. Zamislimo scenarij da prijavite svog poslodavca nadležnim tijelima za neki kriminal i da nakon toga počnete doživljavati štetne radnje. Vi se ne možete zaštititi od tih štetnih radnji jer se poslodavac može braniti da nije znao da je prijavljen. Drugim riječima, da biste bili sigurni da ćete moći uživati zakonsku zaštitu, najbolje vam je da prigodom prijave nadležnim tijelima ujedno obavijestite svoga poslodavca da je prijavljen. Naravno, to je posve u suprotnosti s namjerom zakonodavca da prijava bude anonimna, kao i da nadležna tijela provedu istragu bez opasnosti da poslodavac uništi dokaze saznanjem da je prijavljen.

Ova tri mjesta – potreba da zviždač bude zaposlen u ustanovi koju prijavljuje, da mora dokazati javni interes i da mora dokazati vezu između prijave i štetnih radnji – predstavljaju vrh ledene sante otvorenih i problematičnih pitanja koje ovaj zakon donosi. Pritom se ovdje ne ističe najveći od svih problema, a to je nedovoljna učinkovitost sudske instancije na koju zakonodavac ne može utjecati. Ako stvarno vjerujemo u tvrdnju da su zviždači najsnažnije oružje u borbi protiv korupcije i kriminala, onda znamo da će nam svima biti bolje što je više uspješnih zviždača. A njima ne treba tapšanje po ramenu nego brza i učinkovita sudska zaštita. Zviždaštvo ima smisla jedino ako postoji autoritet koji želi sankcionirati neželjeno ponašanje. A to su hrvatski suci.

Napomena: Autor ovog teksta također je zviždač. Njegova prijava nadležnim tijelima stoji u fazi izvida više od dvije godine.