Naša je birokracija, loše organizirana i neujednačena, nedovoljno educirana i informatizirana, nemotivirana i slabo plaćena, percipirana kao koruptivna, godinama politički devastirana, jedan od naših najvećih problema. Što se po odnosu vladajućih elita ne vidi iako reformu uprave traže i stručnjaci, investitori, EU, a u tomu godinama prednjači prof. dr. sc. Ivan Koprić, predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu.
Je li moguće osvijestiti imperativnu potrebu za reformom javne uprave?
S pravom smo nezadovoljni upravom. Recimo, da sam ja predsjednik Vlade, zbog vijesti da nas je Svjetski ekonomski forum rangirao na samo dno po učinkovitosti, odmah bih nazvao nekoliko ministara, možda neke i posmjenjivao, tek da ih natjeram da razmišljaju o svojoj odgovornosti. Prema još nekim rangiranjima, dosta smo nisko. I premda su ona neprecizna jer je teško na istu mjeru svesti upravljačku i proračunsku praksu 576 lokalnih jedinica i centralne države i rangirati ih od 1 do 10, te aproksimacije relativno dobro pogađaju stanje jer smo zaista u različitim elementima koje ste pobrojili dosta loši. Struka to stalno ponavlja. Mislim da je stanje sada već dramatično.
Jesmo li bolji nego u bivšoj državi?
I da i ne. U onom, nedemokratskom političkom sustavu uprava je bila relativno dobro organizirana, čak po nekim karakteristikama koje se pokušavaju uvesti u moderne zapadnoeuropske uprave. U Hrvatskoj smo imali općine s više od 40.000 stanovnika, s potencijalom za razvoj. Bile su među najvećim lokalnim jedinicama u Europi i, mnogo važnije, građanin je tu mogao dobiti cjelovitu upravnu uslugu. Danas cijeli svijet pokušava uvesti to tzv. one stop shop načelo pružanja usluga koji građane ne šeće od vrata do vrata.
Život je onda bio jednostavniji.
Jest, ali i u Europi. Kompleksnost i dinamičnost iznjedrile su pitanje kako doskočiti globalizaciji i "zločestim problemima" kao što je terorizam, koji zahtijevaju kompleksan odgovor. Kod nas se na primjeru poplava pokazalo da uprava puca, ne zna se tko je za što nadležan, prebacuje se odgovornost, traži žrtvenog jarca. Pokazalo se da u upravi imamo veliku fragmentaciju, puno organizacija nadležnih za rješavanje nekih elemenata složenog problema i slabu koordinaciju.
To je lani prigovorila Europska komisija u vezi s uvjetima poslovanja. Jesu li možda s vama razgovarali?
Nisu. S tim da u najsloženijim problemima možemo očekivati poteškoće, ali ne i kad se traži nešto relativno jednostavno, a što nije moguće bez uključivanja više organizacija. Imamo fragmentaciju i državne uprave, a ne samo lokalne, jer u raznim mjestima imamo do 30 ispostava različitih područnih jedinica državne uprave, inspekcija, mirovinskog, zdravstvenog i zavoda za zapošljavanje, porezne uprave... Njih bi trebalo integrirati, spajanjem ili osmišljavanje čvrstog mehanizma koordinacije. Situacija je katastrofalna i za građane, ali i za (grado)načelnike koji nemaju ovlasti da ih pitaju ili traže suradnju.
Pa još i politički animoziteti.
To je dodatna teškoća. Država bi morala moći pružiti svoju uslugu koordinirano i integrirano jer nam se raspala u tim malim mjestima u puno malih uredića koji su odgovorni samo po vertikali. Tu su i veliki troškovi za prostore, automobile, telefone, kompjutorske programe, koji često nisu kompatibilni, uskraćuje se pristup registrima. Još potpuno ne funkcionira ni OIB kao temelj interoperabilnosti.
A vladajuće garniture nude ad hoc rješenja umjesto da reforma uprave bude društveni projekt. U čemu je problem, politički vezanim rukama, novcu, nedostatku konsenzusa...?
Financije znaju biti problem. Kad pogledate stavke u državnim i lokalnim proračunima, za informatizaciju se već desetljećima prilično troši, a nema povezanosti. Glavni je problem u različitim interesnim mrežama. Teritorijalne, nepotističke, rođačke i mreže poslovnih interesa dosta ulaze u državnu upravu. Evo ilustracije: ja ne mogu za tri dana dobiti sastanak u Vladi ako bih htio da se nešto promijeni, a svjedočio sam sastanku koji je jedna velika svjetska informatička tvrtka uspjela organizirati u tri dana. Očito su tu neki interesi iznad stručne argumentacije. Mala smo zemlja i teško se zaštititi od poslovnih predatora. Mene je Vlada pozvala kao smokvin list da kažem treba li nam informatizacija –naravno da treba.
Za koje vlade je to bilo?
Za jedne od prethodnih.
Ova vlada nije neučinkovita zato što ima 20 ministarstava?
Ne, to nije glavno pitanje.
Kao ni broj zaposlenih u upravi?
Pa čak ni to. Glavno je što dobivamo od sustava. Ciljevi, rezultati i usluge određuju trebaju li nam sva radna mjesta. U jednoj analizi utvrdili smo da ima dosta onih koja nisu potrebna, a nasreću, neka nisu bila ni popunjena.
Koja je mjera efikasnosti uprave?
Teško je različite upravne poslove svesti na brojke i norme iako je potkraj 1980-ih Republički sekretarijat za pravosuđe i upravu objavio knjižicu s normama za sve poslove u državnoj upravi i općinama. Neki katalog međunarodno usporedivih normi ne postoji.
Po broju zaposlenih ne stršimo?
Metodologija usporedbe nije dovršena. Prije pet-šest godina OECD je počeo raditi na novoj metodologiji usporedbe veličine javnih uprava. Podaci OECD-a govore da je grčka javna uprava po udjelu u ukupnoj radnoj snazi manja nego švedska ako se računa zdravstvo, socijalna zaštita, obrazovanje, kultura i druge javne službe jer Švedska ima vrlo razvijenu socijalnu državu. Mi smo bliže zemljama koje imaju razvijeniju socijalnu državu pa imamo velik broj zaposlenih u javnoj upravi, prema registru oko 250.000 ljudi, što uključuje državnu upravu i agencije, javne službe i lokalnu samoupravu. Problem su javne tvrtke, državne, županijske i lokalne, tzv. javni sektor, koji je prevelik u usporedbi s drugim zemljama. I svi govore o netransparentnom zapošljavanju menadžmenta po političkim linijama.
A područna i lokalna samouprava?
Imaju oko 13.500 ljudi. To nije broj zbog kojeg treba ići u reformu. Veći problem je kako se zapošljava, struktura zaposlenih, koje se tretira kao prirepak lokalne politike, od zapošljavanja do nagrađivanja. I to je jedan od problema povezanih s veličinom jedinice. Što su one manje, što je manje službenika oni teže mogu sačuvati svoju profesionalnu autonomiju.
Zašto smo neskloni to mijenjati?
Jednom sam izračunao da je barem sto tisuća ljudi povezano s opstankom sadašnje situacije, a tu su i sve političke stranke zastupljene na lokalnoj razini. Svi oni imaju financijski interes da ovaj sustav opstane.
Danci su ipak postigli konsenzus.
Razlika je očito u stupnju demokratske političke zrelosti te sposobnosti i odgovornosti za postizanje konsenzusa, što smo i mi u nekim situacijama pokazali, primjerice, oko pristupa EU. Moja je pretpostavka da još nismo neposredno, na žalost ili na sreću, došli do situacije da netko izvana kaže da teritorijalnu organizaciju moramo mijenjati.
Premijer kaže da mi nismo Grčka?
Bojim se da je to neizbježno. Ovim tempom zaduživanja netko će jednoga dana reći: "Dajte se uozbiljite!". Nismo sada značajni za EU jer nismo u eurozoni pa ne možemo proizvesti ozbiljne posljedice, ali netko će nas ipak upozoriti. Pitanje je hoće li se tada moći postići konsenzus i hoće li biti vremena. Grci su to morali napraviti u kratkom roku i reforma im je po učincima bila dosta neuspješna. Iako su stvorene veće lokalne jedinice, trošak tog sustava možda je i veći nego prije. Mi smo imali priliku postići dogovor političkih stranaka kod donošenja Strategije razvoja javne uprave do 2020. jer ona pokriva više saborskih mandata.
Nije bilo rasprave!?
Ne znam kako se u politici to radi, ali čini mi se da bez razgovora s političkim protivnicima ne možete postići konsenzus. Ne možeš samo staviti nešto na dnevni red i reći "glasujte". Nije bilo želje za kompromis. Teško da u šest godina možemo riješiti sve probleme javne uprave, ali barem da su se dogovorili o četiri bitna, i to bi bio velik dobitak.
Danci su razgovarali.
Tako je. Političke su se stranke dogovorile i nije bilo ozbiljnijeg otpora. Vladajući političari kod nas ne žele razgovarati s oporbom, već idu na načelo "ako prođe, prođe". Za ovu strategiju mi se čini da se pomalo priželjkivala situacija u kojoj bi oporba ispala odgovorna ako se reforma pretvori u papir bez učinka.
Ministar Arsen Bauk kaže da se nisu bavili teritorijalnim ustrojem nadajući se da su bliže konsenzusu.
Bojim se da to nije pravi razlog, već to što unutar stranke jedni žele reformu teritorijalnog ustroja, a drugi ne. Premda ni HDZ nije zainteresiran za tu reformu.
HDZ kaže za Strategiju da je popis dobrih želja i turistički vodič za strance jer ne nudi rješenja?
I oni su pokazali slabu odgovornost, ne znam jesu li Strategiju uopće pročitali, već su je vehementno odbili s tezama koje nemaju baš puno veze s onim što u njoj piše. Neka se rješenja nude. Ali, odgađa se teritorijalni ustroj jer su obećali tek analizu i izradu nekog prijedloga do 2018., a tada će na lokalnoj razini u mandatu neka nova garnitura biti tek godinu dana, a mandat ne smiju prekinuti zbog Europske povelje, što znači...
... do 2021.
A Strategija je na snazi do 2020.! To je neodgovorno i sigurno nije napravljeno samo zbog HDZ-a.
Nakon Šeksa, i Milanović tvrdi da su regije za Hrvatsku opasne?
Nedavno je i na Sveučilištu na upit o reformi rekao da regije dezintegriraju Hrvatsku, a županije integriraju. Nisam bio u prilici reagirati, ali ne vidim logike kako pet regija dezintegrira, a podjela na 20 županija i Zagreb integriraju.
Vi tvrdite – bez regija nema razvoja.
Bez regionalizacije i decentralizacije jer smo kao zemlja pretjerano centralizirani, i na lokalnoj i regionalnoj razini. Naše županije nisu regionalne jedinice, imaju u prosjeku 180.000 stanovnika, malo više od lokalnih jedinica u Velikoj Britaniji s prosječnih 130.000. Usporediva nam Slovačka nije uspjela uvesti regije iznad 800.000, donje granice po europskim kvalifikacijama, ali jest 680.000.
Koji bi bili regionalni poslovi?
Koja je logika da Hrvatske šume gospodare šumama od Slavonije do Gorskog kotara, Dalmacije, Zagorja... To bi, kao i vode, moralo biti organizirano po regionalnom ključu. Zatim obrazovanje, socijalna zaštita, bolnice. To ne bi smjela raditi ministarstva čija su tri temeljna posla vođenje resornih javnih politika, inspekcijski nadzor i priprema propisa. Sve ono što je izvršne naravi treba prepustiti lokalnim jedinicama ili regijama. Tu je još planiranje, koordinacija, upravljanje krizama... Tada bismo se doveli u stanje lakše usporedivo s ostatkom Europe, a ovako smo mi, Grčka i Slovenija tri najcentraliziranije zemlje u Europi. Čak su neke na području bivše Jugoslavije, a nisu u EU, decentraliziranije.
Postoji li korelacija između regionalizacije i decentralizacije i gospodarskog razvoja, BDP-a...?
Danska je prva u svijetu po konkurentnosti i ima konsolidiranu teritorijalnu strukturu s lokalnim jedinicama od 55.000 i pet regija s prosječno 1,1 milijun stanovnika. Skandinavske zemlje ekonomski dobro stoje i imaju konsolidiranu teritorijalnu strukturu. Bi li Norveška imala isti BDP da nema naftu, vjerojatno ne. Ne mogu institucije same stvoriti ekonomsku vrijednost, ali mogu olakšati, ubrzati, učiniti državu sposobnijom. Lokalne su jedinice važni razvojni igrači.
A naše lokalne jedinice?
Nedavno me zvao jedan ministar jer je otkrio neustavnu organizaciju javne službe u svome resoru. Netko ga je upozorio da u Ustavu piše da za tu službu ovlast imaju lokalne jedinice. O neustavnosti raspodjele poslova između centralne države i lokalne samouprave već prije sam napisao jedan rad. No, problem je što, usprkos jasnim ustavnim ovlastima, više od 70 posto jedinica ima manje od 5000 stanovnika pa nisu u stanju financirati i obaviti to što Ustav od njih traži i što im garantira. Koliko ih može uplatiti udio kad prijavljuju europske projekte? Zato sada traže da država osnuje fond. To tako ne ide. Fondovi služe da se za najslabije jedinice osiguraju subvencije za jednaku razinu usluga. Slušao sam i ministra Bauka, on ima malo pojednostavnjenu tezu: ostaje što imamo ili se vraćamo na ono iz doba Jugoslavije. Nije baš tako. Nisu to jedine opcije niti je u Jugoslaviji ta teritorijalna organizacija bila savršeno pogođena. Ne bih vraćao općine koje su postojale prije jer je u njima bilo unutrašnjih animoziteta, a treba uzeti u obzir i novu prometnu mrežu te provesti anketu na terenu.
Geografi s PMF-a u HAZU su prezentirali prijedlog nove upravno-teritorijalne organizacije.
Da, to je najbolja analiza u ovih 25 godina koja je uzela u obzir demografiju, gospodarstvo i gravitacijske zone.
Je li bilo interesa politike za to?
Ne, koliko znam.
Pa u savjetu ste SDP-a u Zagrebu.
Da, Gradska organizacija SDP-a me pozvala, premda nisam član, angažiran sam kao stručnjak. Nikad nisam nijednu demokratsku političku stranku odbio ako me pitala za stručnu suradnju.
A na državnoj razini?
Još sam član Nacionalnog povjerenstva za decentralizaciju formiranog 2012. koje se, dok mu je na čelu bio Neven Mimica, sastalo dva puta. Otkako je prije dvije godine za predsjednika imenovan Branko Grčić, sastanaka nije bilo. To govori o nepostojanju interesa za decentralizaciju.
Protivnici ukidanja općina kažu da bismo, kad bi ih bilo 10 posto manje, uštedjeli milijardu i pol kuna, što je 1,5 posto proračuna, pa pitaju čemu tolika drama. Ali, ni u Danskoj nije bilo ušteda ni manje zaposlenih, ali ...
Usluga je bolja! Stvorene su jedinice koje mogu nešto napraviti za razvoj.
Kod nas se to ne shvaća?
Ne! I to je ušteda, ali važnije je zašto ulagati u nešto što nas onemogućava da se bolje razvijamo. I te klijentelističke mreže bile bi manje razvijene i rjeđe. Tu je i pitanje kontrole, nedavno smo istraživanjem utvrdili da postoji tridesetak načina nadzora nad lokalnom samoupravom, ali nijedan nije efikasan. Državna revizija, recimo, u posljednjih pet godina napravila je nadzor između 11 i 21 posto lokalnih jedinica. Četiri petine ne uspiju pregledati! Znači, načelnik općine može se pouzdati u statističku vjerojatnost da Revizija kod njega neće doći. Ili, godišnje se donosi nekoliko tisuća lokalnih općih akata, a na sud ih dođe nekoliko stotina. Manji broj jedinica bilo bi lakše kontrolirati. U manjim jedinicama nema ni civilnog društva, a ako i ima koja udruga, i tu imamo neki oblik klijentelizma. Razina usluga koje male lokalne jedinice mogu pružiti vrlo je rudimentarna. Veli mi čovjek iz jednog sela: "Ništa od općine nismo dobili, čak smo si sami i groblje uredili, a jedino što smo dobili jest uplatnica za komunalnu naknadu". Znam za lokalne jedinice koje bi se željele spojiti, ali nemamo zakonodavni okvir koji bi im to olakšao, pojednostavio jer i u tom slučaju Sabor treba usvojiti izmjenu zakona. Nadam se da će se to uskoro promijeniti.
Da ste ministar, kojim biste slijedom i u kojem vremenu proveli reformu?
Ni pod kojim uvjetima ne bih pristao biti ministar, ali pod uvjetom da je postignut politički konsenzus, jer inače projekt propada, organizirao bih skupinu ljudi, ne preveliku, najviše desetak stručnjaka koji to žele provesti. To ne bi bili službenici Ministarstva, oni to ne stignu, a i bilo bi dobro da nisu politički angažirani, da ih to ne diskvalificira. Velika Britanija sve velike reforme radila je sa stručnim autoritetima. I mi imamo takvih ljudi. Morali bismo se pridržavati Europske povelje i načela našeg Ustava te poštovati mandate lokalnih vlasti, tako da bi trebala dva mandata, s tim da bih to nastojao planirati i kroz tri, da ne napravimo veliku zbrku. Može se doduše napraviti blitzkrieg, kao reforma 1993., ali to je ubitačno za ljude, procese, tehnologiju... Krajnji cilj reforme mora se znati na samom početku. Za planiranje broja lokalnih jedinica treba prikupiti podatke na terenu i analizirati ih, za što vjerojatno trebaju dvije godine. Od stručne bih grupe tražio da u te dvije godine naprave i listu svih propisa koje treba promijeniti. Kad se propisi napišu, to je već početak završne faze.
Sve ovisi o administrativnom ustroju regije vs zupanije. Mozda neka dublja analiza osim implikacije da milanovic govori gluposti jer je 20 > 5 :-D ?