Kad govorimo o pretečama današnje suradnje država članica EU na području pravosuđa i unutarnjih poslova, onda s jedne strane mislimo na širi međunarodni kontekst suradnje na tom području, a s druge strane na prve neformalne oblike suradnje država članica nastale izvan institucionalnog okvira Europske zajednice (EZ). Radni pokušaji organiziranja suradnje na području pravosuđa i unutarnjih poslova imali su funkcionalistički pristup. Države su uspostavljale međunarodna tijela sa striktno ograničenim odgovornostima i zadacima na onim područjima gdje se moglo definirati zajednički cilj takve suradnje. Primjer takve suradnje je Interpol osnovan 1946. godine.
Na području pravosuđa i unutarnjih poslova u početku je razvoj suradnje između država članica EZ tekao iznimno sporo te je uvelike bio određen unutarnjepolitičkom situacijom u Francuskoj. Naime, francuski predsjednik de Gaulle protivio se svim onim mjerama koje su mogle potkopati suverenost država članica, a u to vrijeme smatralo se da su pitanja pravosuđa i unutarnjih poslova suštinske sastavnice nacionalne suverenosti. Upravo je zbog toga, sve do 1969., svaki razvoj suradnje između država članica EZ bio blokiran.
De Gaullea je naslijedio Pompidou, koji je policijsku suradnju na europskoj razini smatrao korisnom, ali je kao gaullist morao voditi računa o velikom otporu koji je za takvu suradnju postojao u njegovu političkom bloku. Na njegovu je inicijativu pod okriljem Vijeća Europe osnovana Skupina za suzbijanje zlouporabe i protuzakonite trgovine droga, koja je kasnije postala poznata pod nazivom Skupina Pompidou. Nakon Pompidouove smrti, izbor ne-gaullista Giscard d'Estaingea za predsjednika Francuske doveo je do potpunog zaokreta u politici Francuske prema suradnji država članica EZ na području pravosuđa i unutarnjih poslova.
Na sastanku Vijeća ministara pravosuđa i unutarnjih poslova 1975. u Rimu jednoglasno je odlučeno da se stvori stalna skupina za policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima. Prvi sastanak novostvorene međuvladine skupine održan je sljedeće godine u Luxembourgu, a skupina je postala poznata pod nazivom Skupina Trevi. Glavni cilj skupine bilo je unapređenje policijske suradnje država članica EZ u borbi protiv terorizma. Skupina Trevi bila je neformalno međuvladino tijelo bez stalnog administrativnog osoblja, sjedišta i proračuna. Unatoč ambicioznim planovima Skupina Trevi stalno je u svom radu nailazila na probleme zbog nepostojanja tajništva kao središnjeg tijela s tzv. institucionalnim pamćenjem. Uslijed toga je organizacija, ali i koordinacija rada bila otežana te bez mogućnosti učinkovitog nadzora provedbe, evaluacije dogovorenih mjera kao i, ovisno o potrebi, njihove pravovremene modifikacije. Formalno uključivanje pravosuđa i unutarnjih poslova u institucionalni okvir moralo je čekati do osnivanja Europske unije Ugovorom iz Maastrichta 1993.
Skupina Trevi nije jedina preteča današnje EU politike na području pravosuđa i unutarnjih poslova. Pored nje je 1985. osnovana Schengenska skupina sa zadatkom analize učinaka ukidanja unutarnjih granica. Premda su države Beneluxa prve ukinule unutarnje granice, ovo pitanje dolazi na dnevni red tek 1984. nakon prosvjeda prijevoznika zbog sporih i birokratiziranih graničnih kontrola. Tada Njemačka i Francuska u Saarbrukenu sklapaju sporazum u cilju ukidanja unutarnjih granica između dvije države. Već sljedeće godine sklopljen je Schengenski sporazum između pet članica EZ (Njemačke, Francuske, Belgije, Nizozemske i Luxembourga). Schengenskim sporazumom za cilj je postavljena ideja ukidanja unutarnjih granica, te je za njegovu realizaciju bilo potrebno sklopiti dodatni provedbeni sporazum. Uskoro se pokazalo da je puno lakše bilo postići sporazum oko načelnih političkih ciljeva, kao što su postepeno ukidanje unutarnjih granica, nego oko konkretnih provedbenih mjera.
Schengenski provedbeni sporazum konačno je potpisan u lipnju 1990., ali je njegova primjena odgođena najprije do 1993., te potom ponovno na neodređeno vrijeme budući da se nisu ispunili uvjeti za njegovu primjenu. Krajem 1994. države su počele razgovore o provedbi Schengenskog provedbenog sporazuma u jednom probnom vremenskom razdoblju, te su se uskoro dogovorile da primjena započne 26. ožujka 1995. te da traje u probnom razdoblju od tri mjeseca. Schengenski sporazum dao je potreban poticaj za stvaranje trećeg stupa Ugovorom o osnivanju EU.
Ugovorom iz Maastrichta došlo je do modificiranja ranijeg Ugovora o osnivanju Europske zajednice pri čemu sama Europska zajednica (EZ) nije ukinuta, već su dodana neka nova područja djelovanja. Time ona prerasta iz gospodarske integracije (Europske zajednice) u političku integraciju (Europsku uniju) koja ima određene posebnosti i vlastite ciljeve različite od onih Europske zajednice. S obzirom na specifičnu strukturu novonastale Europske unije može se reći da je Ugovor iz Maastrichta utemeljio EU na tri osnovna elementa odnosno na tri stupa: stup Europskih zajednica, stup zajedničke vanjske i sigurnosne politike te stup pravosuđa i unutarnjih poslova. Stvaranjem okvira za suradnju na području pravosuđa i unutarnjih poslova, Ugovor iz Maastrichta napravio je revolucionaran iskorak u odnosu na ranije osnivačke ugovore. Ugovor iz Maastrichta izričito je priznao zajednički interes za koordinaciju na devet različitih područja pravosuđa i unutarnjih poslova, ali bez definiranja ikakvih ciljeva za te politike.
Daljnje važne promjene dogodile su se 1997. Ugovorom iz Amsterdama kada je dio pravosuđa i unutarnjih poslova uključen u prvi stup (stup Europskih zajednica), dok je dio ostao u trećem stupu pod nazivom "policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima". U prvi stup prebačene su odredbe glede viza, azila, migracija te pravosudne suradnje u građanskim stvarima. Nadalje, posebnim protokolom uz Ugovor iz Amsterdama Schengenski acquis je integriran u pravni okvir EU. Važan napredak u odnosu na Ugovor iz Maastrichta predstavlja definiranje cilja djelovanja EU na području pravosuđa i unutarnjih poslova.
U tom pogledu Ugovor iz Amsterdama postavlja zahtjev postizanja "slobode kretanja pod istovremenim jamstvom sigurnosti građana kroz izgradnju prostora slobode, sigurnosti i pravde". Time je definiran glavni cilj djelovanja EU na području pravosuđa i unutarnjih poslova: uspostava prostora slobode, sigurnosti i pravde. U EU za razvoj područja pravosuđa i unutarnjih poslova od presudne važnosti bilo je sastanak Europskog vijeća u Tampereu 1999. godine koji je isključivo bio posvećen problematici daljnjeg razvoja politike pravosuđa i unutarnjih poslova. Na sastanku je usvojen prvi višegodišnji program (Tampere programa) koji je definirao aktivnosti EU za razdoblje od 1999. do 2004.
Daljnje promjene dogodile su se 2001. Ugovorom iz Nice pri čemu je zadržana podjela pravosuđa i unutarnjih poslova između dvaju stupova. Novosti koje je na ovo područje donio Ugovor iz Nice odnose se na uvođenje dviju novih europskih institucija (Europol i Eurojust) radi jačanja policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Dakako najvažnija novina je da se po prvi puta za određena pitanja s područja pravosuđa i unutarnjih poslova uvodi odlučivanje kvalificiranom većinom. Daljnje aktivnosti EU na ovom području uvelike će biti određene novim višegodišnjim programom za razvoj suradnje na području pravosuđa i unutarnjih poslova (Haški program) kojeg je Europsko vijeće usvojilo u lipnju 2005. Pri tome valja istaknuti da će glavno težište Haškog programa biti, u prvom redu, na operacionalizaciji suradnje uspostavljene Tampereom, a manje na stvaranju novog EU zakonodavstva.
Europsko vijeće je na sastanku održanom 11. prosinca 2009. usvojilo novi višegodišnji program za petogodišnje razdoblje (2010. - 2014.) tzv. Stockholmski program - otvorena i sigurna Europa koja služi građanima. Već iz samog naziva Štokholmskog programa mogu se iščitati njegovi glavni prioriteti, a među kojima posebno mjesto zauzimaju sloboda i sigurnost građana Europske unije. Pažljivim iščitavanjem Štokholmskog programa uočava se namjera Europske unije da se težište djelovanja pomakne s pitanja sigurnosti na pitanja zaštite temeljnih prava. Europska unija postala je svjesna narušene ravnoteže između pitanja sigurnosti i zaštite temeljnih sloboda i prava do koje je došlo nakon terorističkih napada. Lisabonski ugovor donio je velike novosti u području pravosuđa i unutarnjih poslova. Ukinuti su stupovi EU te je područje pravosudne suradnje prebačeno u redovitu zakonodavnu proceduru u kojoj se odluke ne donose jednoglasno već dvotrećinskom većinom. Napušteno je korištenje okvirnih odluka, te se ovo područje uređuje uredbama i direktivama. Povelja o temeljnim pravima postala je jednako pravno relevantna kao i sami osnivački ugovori. Nadležnost Suda EU proširena je i na područje pravosudne suradnje u kaznenim stvarima.
Zaključno treba istaknuti da je EU od svojih početaka kao gospodarske integracije pa do danas kao političke integracije prošla dug put razvoja. Na tom putu preobrazbe pravosuđe i unutarnjih poslovi odigrali su jednu od ključnih uloga. Danas je područje slobode, sigurnosti i pravde postalo zakonodavno najdinamičnije područje u razvoju EU. No, proces izgradnje EU kao prostora slobode, sigurnosti pravde još uvije nije završen, te će realizacija tog projekta uvelike utjecati na vjerodostojnost EU kao političke integracije. Naime, ukoliko građani EU neće prepoznati dodane vrijednosti koje im je EU donijela u pogledu njihovih sloboda, prava i i sigurnosti u odnosu na ono što im je pružala njihova država, postavit će se pitanje i same svrsishodnosti cjelokupnog projekta EU.
