Hoće li odluka Suda EU izazvati pravni kaos u Hrvatskoj?

Sudac evidentičar Visokog trgovačkog suda Željko Šimić isprovocirao je kolege, sutkinje Branku Šabarić Zovko, doc. dr. sc. Jelenu Čuveljak, Nevenku Baran i u jednom od tri predmeta i suca Davora Pustijanca, petljanjem u njihove već donesene presude i tako zapalio fitilj pravosudne (r)evolucije koja nas očekuje nakon odluke Suda EU od 11. srpnja prema kojoj je naš mehanizam ujednačavanja sudske prakse putem sudaca evidentičara i obvezujućih pravnih shvaćanja sjednica sudskih odjela protivan pravu EU.

Sažeto, samo sudac ili sudsko vijeće sudi i potpuno su autonomni u donošenju presude, a kad je donesu, više nitko ne smije spriječiti njezinu otpremu sa suda. Dakle, Sud EU osnažio je neovisnost sudaca i sudskih vijeća unutar sudske organizacije. U medijima "nesklonima sudbenoj vlasti" najavljena je s "bombastičnim" ushićenjem, kako je primijetio sudac Vrhovnog suda Željko Pajalić u analizi objavljenoj u Informatoru pod naslovom "Kraj evidencije sudske prakse?". Nasuprot "suzdržanim" reakcijama Vrhovnog suda i ministra pravosuđa, uprave i digitalne transformacije Damira Habijana.

Prema sucu Pajaliću, nije se dogodilo "ništa strašno ni spektakularno". Premda je među teoretičarima prava, a neki su desetljećima ukazivali na taj problem, presuda u predmetu Hann-Invest, nazvanom po jednoj od triju stranaka, bila očekivana, postala je apsolutni hit. Pravni stručnjaci njome nisu iznenađeni jer je naš mehanizam ujednačavanja sudske prakse preuzet iz bivšeg režima zasnovanog na jedinstvu vlasti gdje se tako osiguravalo da i sudovi provode jedinstvenu državnu politiku. Na to su davno upozoravali profesori Siniša Triva, Alan Uzelac, koji je i prije pet godina pisao da je zbog sumnji u kršenje interne sudačke neovisnosti 2000. ukinuta obvezatnost "pravnih shvaćanja", ali je ponovno vraćena 2004.

Podsjeća da je i 2013. pri ulasku u EU na zahtjev stručnjaka Europske komisije brisana odredba koja je omogućavala predsjedniku suda blokadu otpreme presude i sazivanje sjednice odjela, ali unatoč tome razvila se obvezatnost pravnih shvaćanja odjelskih sjednica preko intervencije evidentičara, što potkopava neovisnost sudaca koji sude u predmetu, kontradiktornost postupka i transparentnost s gledišta prava stranaka na pravično suđenje.

VEZANI ČLANCI: 

O jačanju autoritarnih mehanizama za ujednačavanje sudske prakse prof. dr. sc. Zlata Đurđević sa zagrebačke Katedre za kazneno procesno pravo pisala je 2020. izrazito kritično jer Ustavni sud nije tome stao na kraj, a osnivanjem Visokog kaznenog suda po njoj je bitno reducirana ustavna funkcija Vrhovnog suda za ujednačavanje sudske prakse. Slovenija je od toga davno postupno odustala, dok Srbija, kao i mi, to široko primjenjuje kao i još neke istočnoeuropske zemlje. "Obvezujuće pravno shvaćanje sudskih odjela relikt je iz socijalističkog razdoblja koji je neizmijenjen prenesen u pravni poredak RH i već gotovo tri desetljeća egzistira u Zakonu o sudovima", tumačila je profesorica i iznosila prigovore koje sada ističe i Sud EU.

Pri tome je za Opću sjednicu Visokog prekršajnog suda 2020. u slučaju "Bojne Čavoglave" i Marka Perkovića Thompsona napisala: "Teško se može naći primjer koji bolje razotkriva sve autoritarne, nezakonite i arbitrarne elemente ovog mehanizma protivnog vladavini prava." I drugi teoretičari ističu taj primjer kao pravni eksces. Zaključno je navela kako je krajnje vrijeme "da se poslušaju mišljenja iz Strasbourga, Bruxellesa i Venecije te se uvede poštivanje unutarnje neovisnosti sudaca, da se strogo razdvoji upravna od sudačke funkcije unutar sudstva, da se upravnosudska tijela isključe iz donošenja sudskih odluka i da se svaka pojedina sutkinja ustoliči kao jedini i vrhovni autoritet po pitanju tumačenja i primjene zakona." (Pojmove za koje je uvriježeno da se pišu u muškom rodu, iako se misli na oba spola, navodi u ženskom rodu, što je zapravo i ispravnije jer u sudstvu imamo 70% žena.)

Prof. emeritus dr. sc. Mihajlo Dika, prof. dr. sc. Aleksandra Maganić i prof. dr. sc. Marko Baretić podnijeli su Ustavnom sudu 8. prosinca 2021., prijedlog za ocjenu ustavnosti sada spornog članka 40. stavka 2. Zakona o sudovima kao "ustavnopravno i konvencijski nedopušteno kvazilegislativno proširenje ovlasti nesudećih tijela koja se formiraju u okviru određenih sudova". Odbijeni su uz tri izdvojena mišljenja – Andreja Abramovića, Lovorke Kušan i dr. sc. Gorana Selanca.

>>> FOTO Ovo je najveće umjetno jezero u Hrvatskoj: Upravo je ispražnjeno, pogledajte što se skriva ispod površine

Aktualne analize pisane su na desecima stranica iako je naoko sve jednostavno. Sporne su samo po jedna odredba iz Zakona o sudovima (čl.40.st.2.) i Sudskog poslovnika (čl.177.st.3.) jer su protivne učinkovitoj pravnoj zaštiti proklamiranoj člankom 19. stavkom 1. Ugovora o EU. Ali, Sud EU time se bavio dulje od dvije godine. Izravna posljedica je "samo" to što sudac evidentičar više ne može spriječiti otpremu presude sa suda iako je ranije u istim okolnostima presuđeno drugačije, i ne može "pravno shvaćanje" sjednice sudačkog odjela biti razlog da sudsko vijeće izmijeni već donesenu presudu prije otpreme sa suda.

Prof. dr. sc. Alan Uzelac, autoritet za građansko-procesno pravo, u opsežnoj analizi ističe da je presuda od "prvorazredne važnosti za način ujednačavanja sudske prakse, ali i za razumijevanje pojma 'sud' u hrvatskom pravnom sustavu". I, njezina fundamentalna važnost manifestira se u činjenici da ju je donijelo Veliko vijeće Suda EU od 15 sudaca "čime je signalizirano da je riječ o pravnom pitanju od temeljne važnosti s mogućim širokim implikacijama za države članice".

Na tom je tragu i opaska nizozemskog profesora dr. Marca de Werda sa sveučilišta Amsterdam koji u blogu "Uninvited oversight: judges watching judges – the ECJ Hann-Invest case", kako bi ta presuda trebala poslužiti kao polazište za suce u Europi da se uključe u stručnu raspravu o poboljšanju kvalitete i dosljednosti presuda.

VEZANI ČLANCI: 

Doc. dr. sc. Nika Bačić Selanec i dr. sc. Davor Petrić sa zagrebačke Katedre za europsko javno pravo, u Informatoru, pišući o gorućoj raspravi na našoj pravnoj sceni, ističu: "Sveobuhvatno razumijevanje ove odluke, kao i njezina dosega, temeljnih problema i izazova koje postavlja za hrvatsko pravosuđe ključno je za razdoblje konsolidacije koje nam slijedi." Upozoravaju da alternativa usuglašavanju hrvatskog mehanizma ujednačavanja sudske prakse sa zahtjevima Suda EU ne postoji. Oni su i prije objave presude detaljno obrazlagali zašto se ne slažu s još lani objavljenim mišljenjem neovisnog odvjetnika u postupku, a to je Priit Pikamäe, bivši predsjednik Vrhovnog suda Estonije, specijalist kaznenog prava, s kojim se ni Sud EU nije složio.

Neki su, likujući, tumačili kako zbog presude Suda EU Opće sjednice u slučaju Marka Perkovića Thompsona i "Bojne Čavoglave" s uzvikom "za dom spremni" ne bi bilo, pri čemu zaboravljaju da je evidencija blokirala oslobađajuću presudu koja je onda potvrđena "pravnim shvaćanjem" Opće sjednice Visokog prekršajnog suda. To shvaćanje više nije obvezno za sve suce toga suda pa teoretski u nekom drugom predmetu Thompson zbog iste stvari može biti osuđen.

>>> FOTO Veličanstveni prizori iz Dugopolja! Marko Perković Thompson bacio publiku u trans

I u slučaju "Franak" s VS-a može biti otpremljena svaka presuda, bez obzira na to što o tome misli Opća sjednica Građanskog odjela. Dakle, figurativno, sada "sudska batina ima dva kraja". Ima li u otvorenoj Pandorinoj kutiji nade u pravnu sigurnost, barem kakvu smo do sada imali? Vrhovni sud upozorava na našu pravosudnu zbilju, česte izmjene zakona i enorman broj sudskih predmeta te činjenicu da su sjednice drugostupanjskih i viših sudova, te Građanskog i Kaznenog odjela VS-a, imale važnu u ujednačavanju sudske prakse, a time i na pravnu sigurnost.

"Ukidanje ovlasti službe evidencije te obvezatnosti pravnih shvaćanja sudskih odjela drugostupanjskih i viših sudova kao i Vrhovnog suda u postojećoj će preopterećenosti sudova predmetima povećati vjerojatnost donošenja suprotnih sudskih odluka", priopćeno je i dodano kako će se to dogoditi vrlo vjerojatno u kratkom roku, zbog čega drže svrsishodnijim da je Sud EU ostavio rok za prilagodbu kako bi se broj takvih predmeta sveo na podnošljivu mjeru.

I nizozemski profesor Marc de Werd o tome piše: "Nije slučajnost da mnoga pravosuđa u Europi osjećaju potrebu za uspostavljanjem mehanizama za osiguranje dosljednosti sudske prakse. Društvo se dramatično razvilo, donoseći nove izazove i složenosti s kojima se pravosudni sustav mora pozabaviti. Proširujući korpus nacionalnog i EU zakona, zajedno s čestim ažuriranjem sudske prakse dvaju europskih sudova, čini pravni krajolik sve težim za navigaciju, čak i za super-specijaliste.

"S tim da on govori iz zapadnoeuropskih iskustava, gdje ne vuku još niz složenih sporova iz prošlosti, nemaju tranzicijskih problema, "ratnih" procesa, a ni nesređenu organizaciju i lošu infrastrukturu, i sve to u uvjetima zakonodavne inflacije i hiperprodukcije sudskih predmeta zbog stava da svaku spornu situaciju sud mora riješiti, unatoč najlošijoj percepciji sudaca u EU.

VEZANI ČLANCI: 

Za prof. Werda nužno je omogućiti da se zakon razvija u sudnici "čak i ako to privremeno dovodi do različite sudske prakse". Doduše, ne znamo bi li to napisao i za hrvatsku publiku kad bi mu bilo preneseno kako se to u našim medijima i javnosti skandalizira, a zbog čega je i Vrhovni sud, očito strahujući od predmnijevanih reakcija, preventivno reagirao. I sudac Pajalić u Informatoru ističe kako kritičari dosadašnjeg sustava ujednačavanja sudske prakse, pa i Sud EU, zanemaruju situaciju u Hrvatskoj pa je ustvrdio: "Možda je za vladavinu prava u Hrvatskoj veći problem neujednačena sudska praksa nego utjecaj predsjednika sudova i evidencije na neovisnost sudaca."

"Velik broj predmeta, velik broj drugostupanjskih sudova i vijeća u njima, različita kvaliteta sudaca (u korpusu od 1600 sudaca teško je očekivati da svi budu na očekivano visokoj razini, jer se premalo pažnje posvećuje izboru i kvaliteti sudačkog kadra) sami po sebi dovode do različitih sudskih odluka. Česte izmjene zakona, i to onih temeljnih, predstavljaju, kako je to jednom imenovao akademik prof. emeritus dr. sc. Jakša Barbić, zakonodavni tsunami, što također otežava ujednačavanje sudske prakse. Čak i u našim uvjetima, kada se neka praksa počinje ujednačavati, zakonodavac donosi nove zakone, mijenja postojeće i u praksi izaziva kaos.

Ogroman broj prijedloga za dopuštenje revizije i dopuštenih revizija, upućuje na to da sudska praksa u Hrvatskoj nije ujednačena", obrazložio je Pajalić. Ističe i da je znanje i iskustvo evidentičara sudske prakse, sigurno pridonijelo kvaliteti odluka i ujednačenijoj praksi. Sada je taj korektiv u suđenju nestao, a nesavjesnim sucima, iako ih je malo, stalo je samo da im odluka "prođe", nekad i zbog "nepodnošljivog pritiska sudske norme" pa zbog toga "ne bi trebalo iznenaditi ako se pojavi veći broj nezakonitih odluka". Pod tim teretom suci se nisu mogli baviti praksom Suda EU, koja im je prenošena upravo preko sjednica odjela VS-a. Zato je VS i naglasio kako ujednačavanje sudske prakse nije isto sa sto tisuća ili milijun predmeta.

>>> FOTO Znate li koji hrvatski grad leži na sedam rijeka? Ne samo to, smješten je i podno čak devet planina!

Ministar Habijan je nakon sastanka na VS-u s predsjednikom Dobronićem 12. srpnja najavio da će biti oformljena radna skupina koja će detaljno analizirati presudu i kreirati adekvatne instrumente za buduće ujednačavanje sudske prakse, što je važno za sigurnost građana. Na naš upit, MPUDT nam je odgovorio kako su pokrenuli postupak imenovanja radne skupine u kojoj će biti predstavnici sudbene vlasti, profesori pravnih znanosti i Ministarstva, a upućivanje prijedloga u proceduru planiraju za 2025. u okviru Plana zakonodavnih aktivnosti.

Zato valja izdvojiti napomenu Bačić-Selanec i Petrić: "Od donošenja te presude, svaki se nacionalni sudac može izravno pozvati na članak 19. UEU-a kako bi ostavio po strani suprotno nacionalno pravo, otklanjajući prekomjerne ovlasti suca evidentičara i obveznost pravnih shvaćanja sjednica odjela u donošenju konačnih odluka u predmetima koji su im dodijeljeni u rad, bez da prethodno moraju pričekati izmjene nacionalnog zakonodavstva odnosno poslovnika." Ali, ipak dodaju i da bi zbog zaštite pravne sigurnosti nužne izmjene trebalo što prije donijeti pa da je stoga dobrodošla najava predsjednika VS-a od 11. srpnja da će u "razumnom roku" donijeti odluke za provedbu presude Suda EU u organizaciji i radu naših sudova. Pitali smo VS, ali Dobronić zasad još nije o tome odlučio.

Pajalić zaključuje da će evidencije na županijskim i višim sudovima nastaviti s radom s ovlašću da upozore vijeća ili suce na odstupanja od prakse, ali ako oni unatoč tome ostanu pri svojoj odluci, služba evidencije i predsjednik odjela više neće imati ovlaštenje zadržati presudu na sudu. Glasnogovornik VTS-a sudac Mario Vukelić odgovorio nam je da je postupak u tri predmeta koja su bila upućena Sudu EU u prekidu "dok Sud EU ne odluči o podnesenom zahtjevu", a po donošenju odluke o nastavku postupka i dostave odluke za otpremu, one će se otpremiti strankama.

Sudac Pajalić obrazlaže kako će različitu praksu ujednačavati Vrhovni sud kroz revizije po dopuštenju. Osiguranje jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti svih u njegovoj primjeni, ustavna je zadaća VS-a. U mišljenju br. 20 Savjetodavnog vijeća europskih sudaca u preporukama se ističe da stalno prisustvo suprotnih sudskih odluka, a posebno najviših sudova, može dovesti do povrede prava na pravično suđenje. Moguće rješenje u slučajevima neslaganja sa sudskom praksom nalazi u proširenim vijećima od 13 sudaca, čiji sastav mora biti propisan zakonom, a ne Poslovnikom VS-a. Ali, potrebno je iznaći i adekvatan mehanizam upozoravanja sudskih vijeća na različitu sudsku praksu. Po njegovu viđenju, u kaznenoj grani sudovanja problem je manji, jer je manje i predmeta, sudaca i sudskih vijeća, pa je praksu lakše ujednačavati. Na sastancima sudskih odjela i dalje će se raspravljati, ali samo savjetodavno.

VEZANI ČLANCI: 

Profesor Marc de Werd tumači da je uloga našeg suca evidentičara da bude interni mehanizam za kontrolu kvalitete, kako bi sudske odluke zadovoljile određene standarde prije nego odu sa suda. Na prvi pogled njihova uloga se čini korisnom jer ima cilj spriječiti razlike u sudskoj praksi koje mogu prouzročiti pravnu nesigurnost i potkopati povjerenje u pravosudni sustav. Ali, uočava i da sudac evidentičar svoju ulogu može i zloupotrijebiti pa i za "sprečavanje politički nepovoljnih sudskih odluka". Na sreću, sva tri predmeta upućena Sudu EU su sa šireg aspekta banalna, apolitična i ničim ne provociraju uobičajene konotacije o pogodovanjima, tajmingu i utjecajima. Iako je sudac Željko Šimić izašao iz okvira službe evidencije.

U predmetu C-622/21 blokirao je evidenciju sve dok nisu sa suda otpremljene presude s drukčijim pravnim shvaćanjem, a koje su naknadno donesene. U predmetu C-727/21 samo se nije složio s pravnim tumačenjem sudskog vijeća! Jedino u predmetu C-554/21 postojala je prethodna drugačija presuda pa ju je vratio sudskom vijeću, uvjetujući prihvaćanje stajališta iz te presude jer će u protivnom tražiti sazivanje "sjednice odjela" radi donošenja "pravnog shvaćanja" o načinu rješavanja takvih predmeta.

Za Sud EU naš sustav ujednačavanja sudske prakse problematičan je jer ne uvažava da uz vanjski, postoji i unutarnji aspekt neovisnosti sudaca, a suci evidentičari i sjednica odjela ne uklapaju se ni u pojam "zakonom prethodno ustanovljenog suda", Evidentičari se samo spominju i to u Poslovniku, a ne zakonu, a i organizacija pravosudnog sustava ne može se prepustiti ni diskreciji pravosudnih tijela. Problem je i s načelom kontradiktornosti jer stranke ne sudjeluju u raspravama na sjednicama odjela jer, iako se na njima donose opće "pravna shvaćanja", ali koja su onda vijeća toga suda obvezna primijeniti tako da se zapravo bez njih odlučuje o predmetu. Uz to, stranke moraju znati sastav vijeća pa naša praksa pada i na testu transparentnosti. Na sjednicama odjela mogu biti i znanstvenici te pravni stručnjaci, a da za sve to stranke ne znaju.

>>> FOTO Koji bi gradovi mogli biti potopljeni zbog topljenja ledenjaka? Na popisu se našao i jedan u Hrvatskoj

Sud EU dao je na znanje da je s gledišta članka 19. stavka 1. UEU-a moguće da i sudac evidentičar predmet uputi proširenom vijeću suda, ali pod tri uvjeta, da sudsko vijeće još nije donijelo presudu, da je to jasno propisano zakonom i da je strankama omogućeno sudjelovanje u raspravi na proširenom vijeću. Sudsko vijeće predmet uvijek može uputiti na prošireno vijeće. Bačić-Selanec i Petrić zbog toga ističu da je presuda Suda EU "utoliko specifična, jer za razliku od brojnih drugih odluka istoga Suda EU s oštrim osudama povreda neovisnosti sudstva usmjerenih protiv država s problematičnim dosjeom kršenja vladavine prava poput Poljske, Mađarske ili čak Rumunjske, u slučaju Hrvatske Sud EU upotrebljava jasan, ali izuzetno kolegijalan i konstruktivan ton.

" I oni navode da će službu evidencije trebati izmijeniti, ali "nikako nije potrebno ukidati, već unaprijediti i usuglasiti sa zahtjevima osiguravanja neovisnosti sudskih vijeća". Tumače i da Sud EU posebno naglašava kako se članku 19. UEU-a ne protivi nacionalno zakonodavstvo, nego praksa po kojoj evidentičar odlučuje kad je presuda konačna. Ovlasti kontrole ili odobravanja sadržaja presude nema u propisima, već je etablirana kroz dugotrajnu praksu. Evidentičari trebaju i dalje pratiti sudsku praksu, a ne kontrolirati sadržaj sudskih odluka, zaključak je i Bačić-Selanec i Petrića, s tim da trebaju djelovati prije, a ne nakon odluke u predmetu.

VEZANI ČLANCI: 

Postavili su i pitanje mogu li sjednice odjela davati neobvezujuća mišljenja pa su, kao i prof. Werd, zaključili kako će odgovor uskoro stići iz Strasbourga gdje se rješava predmet Kuijt protiv Nizozemske u kojem se osporava praksa njihova Vrhovnog suda. Javno objavljena pravila tog suda omogućuju da se u raspravu uključi i suce tzv. reservisten koji nisu članovi vijeća. Iako oni ne odlučuju u predmetu, podnositeljica tvrdi da zbog njihova uključivanja to više nije "zakonom prethodno ustanovljeni sud" jer dovode u pitanje neovisnost i nepristranost sudskog vijeća.

Prof. Uzelac je optimističan pa ističe kako je bitno da se odluka Suda EU temeljito analizira, shvate njezini razlozi i dosezi te spriječe prenagljene i neumjesne reakcije. Ne očekuje pravni kaos, već drži vjerojatnijim da odluka "neće imati velike, pa čak ni značajnije posljedice po pravnu sigurnost, čak i ako se u sljedećem kraćem do srednjoročnom razdoblju ne poduzmu nikakve zakonske i druge mjere", a rješenja nalazi u reviziji po dopuštenju i oglednom postupku na VS-u.

>>> FOTO Pitali smo umjetnu inteligenciju kako će hrvatski gradovi izgledati za 100 godina. Rezultati su fascinantni