Referendum, na kojemu građani neposredno odlučuju o važnim javnim poslovima, izvorni je oblik demokratskog odlučivanja i glavno sredstvo neposredne demokracije koja je mnogo starija od predstavničkog modela. Suvremenim teorijama moderne demokracije činilo se da zbog veličine država i sporih komunikacija nije izvedivo organizirati sudjelovanje građana koji imaju biračko pravo u suodlučivanju o javnih poslovima; osim toga, predstavnički je sustav ostvario volju “revolucionarnoga” građanskog sloja za političkom moći. S druge strane, referendum je već u napoleonskom razdoblju na početku 19. stoljeća stekao negativnu reputaciju kao oruđe autokratskih režima. Vrhunac toga negativnog trenda bila je zlouporaba referenduma u doba nacističke Njemačke. U drugoj polovici 20. stoljeća došlo je do još nekih devijacija potencijalne političke moći referenduma (De Gaulle, Pinochet, Jaruzelski), ali se referendum kao zakonsko sredstvo neposredne demokracije najbrže proširio upravo nakon Drugoga svjetskog rata te se otada sve više primjenjuje u svim regijama svijeta (Kaufman i dr., 2010:208). Češću primjenu referenduma nakon Drugoga svjetskog rata općenito treba pripisati nastanku brojnih novih država i širenju demokratizacije zbog dekolonizacijskih procesa, ali i konsolidaciji ili, suprotno, krizi predstavničke demokracije u “razvijenim” dijevima svijeta. U svijetu je dosad bilo provedeno oko 1.500 referenduma. Neposredna demokracija, dakle, nedvojbeno raste, premda se 1.500 referenduma čini malo s obzirom na to da postoji više od dvije stotine država koje se ubrajaju u neku vrstu demokracije. Većina suvremenih država ne koristi referendum, premda ga je ozakonila. Prepuštanje odlučivanja građanima lako, naime, može probuditi sumnje u sposobnost i vjerodostojnost izabranih predstavnika vlasti. Referendumi mogu brzo postati i javan izraz (ne)povjerenja u predlagatelja. S druge strane, referendum može biti dobrodošla i potrebna dopuna predstavničke demokracije, napose u sklopu aktualnih zahtjeva za reformom demokratskog predstavništva koja se već dulje, a odnedavno ponajprije kroz razne prosvjedne pokrete vrlo heterogenih ideoloških predznaka, pojavljuju zbog krize predstavničkog modela. Premda su očekivanja građana glede veće participacije povezana sa sve većom potporom neposrednoj demokraciji, rezultati empirijskih istraživanja pokazuju da su najdosljedniji uzroci interesa za dodatne mogućnosti neposredne političke participacije nepovjerenje u političko predstavništvo i uvjerenje da građani moraju “paziti na to što čine njihove vlade” (Bowler i dr., 2007:360).
Sustavske idiosinkrazije
Suvremeni referendumski modeli obuhvaćaju obvezatne i savjetodavne referendume i razlikuju se prema tome tko može inicirati zakonodavni prijedlog, što je predmet referendumske odluke/savjeta i tko može inicirati sam referendum. Referendum je obvezatan onda kada parlament usvaja ustavni zakon i sam raspiše referendum (kao u Australiji, Danskoj, Irskoj i Švicarskoj). Obvezatni referendum slijedi i nakon pučke inicijative o bilo kojoj ustavnoj materiji u Švicarskoj i Kaliforniji, gdje je referendum obvezatan i kad se prihvaća bilo koja građanska zakonodavna inicijativa. Savjetodavni referendum može raspisati parlament, kao u Velikoj Britaniji i Švedskoj. Može ga raspisati i predsjednik države, kao u Francuskoj (na prijedlog vlade) ili u Rumunjskoj (gdje je to njegova samostalna odluka). Referendum može zahtijevati i određen broj (oporbenih) zastupnika, kao u Sloveniji i Danskoj. Za njega mogu prikupiti potrebne potpise i građani koji žele odgoditi ili suspendirati već usvojeni zakon, kao u Italiji ili Sloveniji. Mogu ga zahtijevati i lokalne vlasti, kao u Švicarskoj i Italiji. A moguće ga je inicirati i na sve navedene načine, kao u Irskoj i američkoj saveznoj državi Massachussetts (Hamon, 1998:31).
U njemačkoj saveznoj pokrajini Bavarskoj za referendum na inicijativu građana potrebno je prikupiti 10 posto potpisa birača (gotovo milijun) za 14 dana, i to na posebno određenim mjestima. U skladu s referendumskim zakonodavstvom iz 1973, u Austriji treba u jednom tjednu prikupiti 100.000 potpisa, i to isključivo na određenim mjestima i u određeno vrijeme. Kad su 2004. u Venezueli pokušali smijeniti pokojnog predsjednika Huga Cháveza, njegovi su politički protivnici imali četiri dana da prikupe potpise 20 posto cijeloga biračkog tijela. U SAD-u se raspon potpisa koji su potrebni da se raspiše referendum kreće od dva posto u Sjevernoj Dakoti do 15 posto u Wyomingu. Neke su države ostavile otvorenim pitanje utjecaja broja glasača na referendumu na legitimnost referendumske odluke, dok su druge propisale prag participacije na referendumu kao preduvjet valjanosti referendumske odluke. U Italiji je, primjerice, za referendumski opoziv usvojenog zakona dostatno pola milijuna potpisa, ali odluku na referendumu mora potvrditi 50 posto birača (Kaufman i dr., 2010:87).
Nema mnogo država koje često primjenjuju građansku referendumsku inicijativu. U tom su pogledu najveće iznimke u povijesti referenduma SAD (gdje je referendum na inicijativu građana moguć u 24 savezne države), Švicarska (s 400 provedenih referenduma nakon 1874), Italija (38 referenduma nakon 1970) i Irska (33 referenduma od prvoga ustavnog referenduma 1937).
Argumenti za i protiv referenduma
Jedan od najvažnijih argumenata kojima se favorizira predstavnička u odnosu prema neposrednoj demokraciji – teško organiziranje širokoga i redovitog sudjelovanja građana u procesima odlučivanja zbog veličine modernih država – danas se u sklopu sve češćega uspješnog provođenja referenduma u velikoj mjeri ne čini više posebno relevantnim. Svoju su ulogu u tome imale, a u budućnosti će još više imati, sve učinkovitije i brže informacijske tehnologije.1 Dakako da često organiziranje i financiranje referenduma ostaje izazov mnogim državama, a učinkovitost izravne demokracije odvaguje se i prema financijskim i organizacijskim preprekama. Ni uz aktualnu računalnu pismenost i osposobljenost građana u jednoj od tehnoloških jezgri svijeta kakva je Europska Unija, zasad nije moguće osigurati jednakopravnu participaciju svih koji imaju pravo suodlučivati o javnim poslovima. Unutar europskih država uspostavljena je nova podjela na one koji imaju pristup i/ili znanje za uporabu informacijskih tehnologija i na one koji ih nemaju. U slučaju uvođenja elektronskih referenduma u posebno diskriminiranu položaju našli bi se građani koji zbog neke vrste invalidnosti ne mogu koristiti računala te bi umjesto njih morao glasovati netko drugi. Poseban bi problem bilo i dosljedno jamčenje sigurnosti i posljedične legitimnosti rezultata. Primjereni pravni okviri i dobra tehnološka rješenja bili bi nužni preduvjeti uvedbe elektronskih referenduma (i elektronskih izbora), i to u funkciji ključnog uvjeta da se “osigura demokratska legitimacija” (Lukšič, 2007:88).
Švicarska, najneposrednija demokracija na svijetu, uvela je 1994. poštansko glasovanje koje na čestim švicarskim referendumima sada koristi oko 80 posto građana. Osim “udobnijeg” načina takva glasovanja, važna je njegova prednost i bolje informiranje građana jer svaki birač s poštanskim glasačkim listićem dobije i opsežan i iscrpan referendumski materijal (Kaufman i dr., 2010:126). Poštanski referendum mogao bi do potrebne informacijske zrelosti suvremenih društava biti učinkovita nadgradnja sadašnjeg pristupa, kao što pokazuje švicarski primjer. Takav bi referendum bio i bitno jeftiniji. Naime, vrlo glasan prigovor protiv referenduma upravo je trošak koji iziskuje njegova organizacija.2 Troškovni kompromis s organiziranjem “superreferenduma” možda jedanput godišnje nije se pokazao sretnim zato što su birači često suočeni s problemom takozvane razdvojivosti referendumskih pitanja (separability issue) kada birači glasuju “paušalno”, a ne o svakom pitanju posebno.3 Švicarska iskustva pokazuju pak da se troškovi neposredne demokracije nadoknađuju na više načina. U kantonima u kojima građani mogu jače utjecati na odlučivanje o financijskim stvarima, gospodarska je uspješnost 15 posto veća nego drugdje (mjereno u BDP-u per capita). U kantonima u kojima građani glasuju o javnom proračunu, utaja poreza manja je za 30 posto, a niži je i javni dug (za četvrtinu u usporedbi s drugim kantonima). Ljudi su spremniji pridonositi javnoj blagajni ako suodločuju o uporabi prikupljenih sredstava. U kantonima u kojima javni proračun potvrđuju građani 10 posto je niža potrošnja po stanovniku nego drugdje. U tim su kantonima niži i troškovi javnih službi i poslova te je, primjerice, odvoz smeća jeftiniji gotovo 20 posto (Kaufman i dr., 2010:79).
Navodna nesposobnost birača da donesu pametne i odgovorne odluke, koja se često navodi kao argument protiv referendumua, u informacijskom dobu i društvu znanja, ako potonje nije samo prazna fraza, također ne bi smjela imati posebnu težinu. Sposobnost birača da odgovorno odlučuju u velikoj mjeri ovisi o odgovornom informiranju političara i medija o referendumskim pitanjima, kao i o građanskoj svijesti birača koju bi morao razviti obrazovni sustav te o zanimanju birača za sadržaj koji je predmet referendumskog odlučivanja. “Iskustva s neposrednom demokracijo govore da birači donose političke odluke jednako kompetentno kao zastupnici. Politička nekompetentnost nije uzrok nego posljedica činjenice da u isključivo predstavničkoj demokraciji građanima nije omogoćeno da neposredno sudjeluju u političkom odlučivanju o važnim stvarima” (Kaufman i dr., 2010:63).
S druge strane, a pogotovo ondje gdje referendum iznudi politička oporba ili mali krug ljudi, dobro informirani i osviješteni birači svojim neizlaskom na referendum pokazuju da ne podupiru prečeste referendume i referendumska pitanja koja potiču dvojbu o tome zašto je uopće potrebno političko predstavništvo ako mu tako često treba javna pomoć u odlučivanju. To što političari pomoću referenduma nastoje izbjeći donošenje teških odluka, poseban je problem shvaćanja i prihvaćanja političke odgovornosti političkih predstavnika i predstavništva, a ne referenduma per se. Političari često izbjegavaju i rasprave o referendumskim pitanjima zbog kasnijeg učinka referendumske odluke na njihovu političku poziciju, te se iz tog argumenta ne mogu izvoditi određene neprikladnosti samog instituta referenduma. Riječ je o arbitrarnom slijedu uzroka i posljedica, kao i u argumentu da su referendumske odluke sporne zato što su birači slabo informirani – dakako, sve su slabije informirani ako kompetentni političari ne pridonose njihovoj informiranosti javnom raspravom o referendumskoj temi.
Slabljenje statusa predstavničke demokracije, koja je navodno još jedna od negativnih posljedica uporabe referenduma, može biti i posljedica prečeste uporabe referenduma i raznih, prethodno opisanih, nedostataka i zlouporaba neposredne demokracije, koje predstavnička tijela mogu neutralizirati odgovarajućim zakonodavstvom. Nedostatak povjerenja javnosti u političko predstavništvo uvjerljivo se može objasniti brojnim drugim činjenicama koje govore o očitoj aktualnoj krizi predstavničke demokracije i njezinih institucija – korupcijom, arogancijom, gubitkom veze sa stvarnim svijetom birača, parcijalnim interesima itd. – a ne s “opasnošću” od referenduma koji je, ondje gdje se uopće primjenjuje, nevažan krivac za tu krizu u usporedbi s navedenim pojavama. Na temelju austrijske referendumske prakse Pelinka je ustvrdio: “Ako politička klasa nije sposobna riješiti problem unutar vlade ili parlamenta, referendum je dragocjena alternativa. U ustavnima, teritorijalnim i moralnim pitanjima referendum osigurava onu razinu legitimacije koju nije moguće osigurati u stranačkim političkim procesima. Daleko od toga da bi ugrožavao stranački sustav, referendum može olakšati djelovanje vlasti” (nav. u: Butler i Ranney, 1994:90).
Prečesta primjena referenduma, ograničujuća i pojednostavnjujuća takozvana “zatvorena referendumska pitanja”, ponavljanje referendumskih pitanja na više referenduma4 smanjuju vjerodostojnost i referenduma i demokracije, ali i stupanj odgovornosti birača, kao što se “tiranija manjine” koja nastaje ako nema referendumskog kvoruma lako može spriječiti odgovarajućim zakonodavnim rješenjima i preciznim određenjem sadržaja koji mogu biti predmet referenduma i onih koji to ne mogu biti. Na taj bi način referendum uistinu učinkovito dopunjavao predstavničku demokraciju, a sadržaji referenduma manje bi ovisili o subjektivnoj presudi ustavnih/vrhovnih sudova. Onemogućavanjem referenduma o pravima i uvjetima koji se tiču manjinskih skupina u društvu može se spriječiti opasnost od svakovrsne “tiranije većine”. Primjereno ozakonjen i primjenjivan referendum kao sredstvo neposredne demokracije mogao bi imati važnu ulogu u političkom osvještavanju i aktiviranju građana te jačati građansku svijest i društvenu odgovornost, što bi u kontekstu aktualne krize političkog sustava i razvijenoga demokratskog deficita zapadnih demokracija moralo biti dobrodošlo. No postavlja se pitanje želi li politička klasa maksimalizirati potencijal građana i spriječiti političku apatiju i alijenaciju, budući da upravo demokratski deficit olakšava perpetuiranje zatvorenih krugova stranačkih odlučitelja i posljedičnu oligarhizaciju političke klase, dok su građani zaokupljeni egzistencijalnim problemima u kriznim vremenima.5 Referendumi bi se ne samo mogli nego i morali koristiti za donošenje važnih dugoročnih odluka koje su potrebne u sklopu globalizacijskih procesa (primjerice, na području zaštite okoliša), a koje politička klasa izbjegava jer se političari većinom usredotočuju na projekte koji su izvedivi tijekom trajanja njihova mandata.
Glede argumenta da referendum djeluje kao dopuna, a ne suprotnost predstavničkoj demokraciji, struka je eksplicitna: “Referendum... nije samo spojiv sa suvremenim predstavničkim sustavom nego je i njegova nužna dopuna. Na referendumu birači donose one najvažnije odluke za koje se odluče pri stvaranju temelja ustavnog sustava i to utvrde u ustavu. Tako birači ne moraju čekati da svoju suverenost ostvaruju samo svake četiri godine na izborima, kao što i svoju nesuglasnost s radom parlamenta mogu izraziti tako da zastupnike koji su donijeli odluke što su suprotne njihovoj volji više ne biraju” (Kristan, 2002).
Ograničavanjem apsolutne zakonodavne vlasti parlamenta i partitokracije referendum bi osigurao uravnoteženiji nadzor vlasti (checks and balances) i, ako bi se redovito koristio, građane bi ovlastio da budu peta grana, koja bi zbog neučinkovog nadzora četvrte grane – medija koji su u sve zasebnijoj vlasti korporacija – bila dobrodošla da poveća kvalitetu demokracije. Prikladno zakonski ograničen referendum mogao bi pomoći da se smanji korupcija zakonodavne vlasti pod utjecajem korporativnih lobija i interesnih skupina, ali i stranaka koje nadgledaju izvršnu vlast. Hamon pak, suprotno tome, upozorava na to da “referendum na inicijativu građana može postati omiljeno oružje nekih utjecajnih i dobro organiziranih interesnih skupina čija reprezentativnost nije razmjerna njihovu utjecaju”, ali i priznaje da je “referendum na inicijativu građana stalna prijetnja vlastima, budući da na referendumu javnost može izraziti kritiku ili protivljenje njihovim nakanama. Ta ustavna mogućnost naroda da nadzire političke elite ima vrlo važan utjecaj na ravnotežu političkih snaga, ali i na same političke stranke i institucije” (Hamon, 1998:35).
Zakonodavstvo i praksa referenduma u Sloveniji i Hrvatskoj
Ustav i referendumsko zakonodavstvo Republike Slovenije predviđaju referendum o ustavnim promjenama, pojedinim zakonima i uspostavi lokalnih zajednica, pri čemu je moguć i obvezujući i savjetodavni referendum. Referendum se može raspisati na inicijativu od 30 od 90 zastupnika slovenskog parlamenta ili na podlozi 40.000 potpisa birača koji su prikupljeni u 35 dana. Prag izlaznosti nije utvrđen. U samostalnoj Sloveniji dosad je održan 21 nacionalni i lokalni referendum o vrlo različitim pitanjima. Najveću pozornost analitičara i komparatista privukao je referendum o uključenju Slovenije u Europsku Uniju i NATO (v. Krašovec i Lajh, 2004, 2007; Malešič, 2002). Neposredna demokracija u Sloveniji u općenitijem smislu bila je i predmet više teorijskih rasprava (Lukšič i Kurnik, 2001; Brezovšek, 1990), ali ne u posljednjem razdoblju.
Od referenduma o otcjepljenju Slovenije od socijalističke Jugoslavije 1990. do 2003. provedena su tri referenduma, od kojih je najprijeporniji bio referendum o umjetnoj oplodnji neudanih žena 2001. na kojemu je manjina glasača ukinula već usvojeni zakon i šačici građanki oduzela već stečeno pravo: protiv je bilo 73,3 posto glasača od 35,7 posto birača koji su izašli na referendum (Nohlen, 2010:1778). Slijedilo je šest referenduma samo 2003. godine, a među njima i referendum o uključenju Slovenije u Europsku Uniju i NATO. Do 2011. godine održavan je približno jedan referendum godišnje, a slovenski su birači odlučivali, među ostalim, o reorganizaciji javne televizije, razvoju Slovenskih željeznica i djelovanju osiguravajućih društava te o modelu regionalizacije Slovenije. Godine 2010. održan je ponovni referendum o javni televiziji, kao i referendum o arbitražnom sporazumu o morskoj granici između Slovenije i Hrvatske. Opozicija je 2011. ostvarila zahtjev da se održe četiri referenduma, pri čemu su tri bila organizirana istog dana. Odbacivanje prijedloga vlade na referendumu pojačalo je krizu vlade, dovelo do njezina prijevremenog odstupa i prvih prijevremenih izbora u samostalnoj Sloveniji na kojima se na vlast vratila prijašnja opozicija.
U Republici Hrvatskoj Ustav dopušta mogućnost referenduma na inicijativu građana, ali postavlja teške uvjete za njegovu provedbu. Prikupiti treba potpise 10 posto (oko 450.000) hrvatskih birača, i to samo u 15 dana, pri čemu se potpisi mogu prikupljati samo na posebnim mjestima i u posebnim okolnostima (Ustav, 2010). Hrvatska je dosad provela samo dva referenduma: o otcjepljenju od socijalističke Jugoslavije 1991. i o priključenju Europskoj Uniji 2012. Prikupljanje potpisa birača za referendum o arbitražnom sporazumu o morskoj granici između Slovenije i Hrvatske završilo je 2010. na 125.00 potpisa, a parlament je tada potvrdio sporazum premda nije bio istekao petnaestodnevni rok za prikupljanje potpisa. Iste su godine hrvatski sindikati zajedno uspjeli pravodobno prikupiti oko 800.000 potpisa za referendum o promjeni spornoga novog radnog zakonodavstva. Vlada je najprije priznala samo 330.000 valjanih potpisa, ali je inicijativu ipak proslijedila u parlament zbog pritiska javnosti. Nakon što je vlada potom povukla sporni zakonski prijedlog, hrvatski Ustavni sud je presudio da referendum nije više potreban. Do toga uspješnog pokušaja činilo se da samo najveće političke stranke u Hrvatskoj imaju infrastrukturu koja je potrebna da se ispune uvjeti za ostvarenje referendumske inicijative i pravodobno prikupljanje gotovo pola milijuna potpisa birača. Nijedna stranka to još nije pokušala ostvariti. Nakon što je zaustavljen referendum o radnom zakonodavstvu, hrvatska je vlada obećala referendum o referendumskom zakonodavstvu zajedno s referendumom o uključenju Hrvatske u Europsku Uniju, ali to obećanje nije ostvarila (Sastanak, 2010). Ni referendumske inicijative o suradnji Hrvatske s Međunarodnim sudom za ratne zločine u Haagu i o ulasku u NATO nisu bile uspješne.
Premda su Hrvatska i Slovenija bile dijelovi Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije te su iz tog razdoblja u njima ostali brojni zajednički elementi političke kulture, njihova referendumska praksa gotovo ne može biti različitija no što jest.6 U posljednjem razdoblju u Sloveniji je bila uočljiva inflacija referendumskih inicijativa i referenduma, dok su u Hrvatskoj zakonski postavljene iznimno visoke, ako ne i nepremostive, prepreke za provedbu referenduma. Hrvatskim političkim elitama referendum očito nije poželjan. Dva dosadašnja referenduma iziskivale su vanjske političke i pravne okolnosti, a dva pokušaja provedbe bila su zaustavljena. S druge strane, u kratkoj slovenskoj referendumskoj povijesti očiti su bili neki od analiziranih nedostataka referenduma: nepostojanje kvoruma i posljedična tiranija manjine, postavljanje nepotrebnih i ponavljajućih referendumskih pitanja, problem razdvojivosti pitanja zbog istodobnog organiziranja više referenduma te, ne na kraju, uporaba referenduma kao oružja opozicije u borbi za vlast. Slovenija će se u budućnosti morati suočiti ponajprije s pitanjem smislenosti raspisivanja referenduma na inicijativu trećine zastupnika jer se to skupo oružje – kako glede troškova tako i glede povjerenja građana u predstavničke institucije – koristilo u međustranačkim sukobima. Takvo uređenje referenduma, ako je i bilo zamišljeno prema jedinome starijemu danskom uzoru u Europi,7 najvjerojatnije nije bilo planirano s tim ciljem. Rasprava o ustavnim promjenama, koja se vodi već neko vrijeme i koja sporo napreduje, u onome dijelu koji se tiče referenduma najvjerojatnije će dovesti do nekakva političkog kompromisa koji će donekle ograničiti zlouporabu referenduma. U Republici Hrvatskoj, koja se u uređenju referenduma djelomice ugledala na Njemačku,8 ustrajni zahtjevi javnosti za neposrednom demokracijom na nacionalnoj razini možda će u budućnosti dovesti do “omekšavanja” sadašnjih zakonskih propisa.
Sa slovenskoga prevela Mirjana Kasapović
