Pred nama je potpisivanje inicijative za referendum “Birajmo zastupnike imenom i prezimenom”, u saborskoj je proceduri više prijedloga izborne reforme, a idejni otac tih inicijativa je prof. dr. sc. Robert Podolnjak, ustavnopravni ekspert i autoritet za izborne sustave. Član je i stručnog povjerenstva predsjednika Josipovića za izradu nacrta izmjena Ustava. Za Davorina Mlakara (HDZ) izborna reforma nije najvažnija tema.
:: Treba li nam izborna reforma?
Izborni zakon koji je napisala skupina uvaženih profesora donijet je 1999. Proveli smo četiri parlamentarna izbora koja su pokazala tendenciju pada broja birača koji glasuju. U svakom demokratskom društvu to bi trebala biti zabrinjavajuća činjenica i sa stajališta legitimnosti izbora. Na prošlim izborima u RH glasovalo je 62 posto birača, a s biračima izvan RH oko 56 posto. Naš izborni sustav je loša varijanta razmjernog izbornog sustava i raritet jer birači ne mogu glasovati za kandidate na listi, dok većina država s takvim sustavom ima i preferencijsko glasovanje. Njemački ustavni pravnici drže da birači kod krutih lista uopće nemaju neposredan izbor.
:: Izbor je u rukama šefa stranke.
Tako je. Za razliku od Njemačke mi smo u još goroj situaciji jer na glasačkom listiću ne vidimo kandidate nego samo nositelja liste koji ni ne mora biti kandidat. To je velika izborna manipulacija koja potječe iz 90-ih kako bi nositelj liste bio predsjednik dr. Franjo Tuđman, ali to je zadržano iako se dvaput mijenjala vladajuća stranka. To govori da postoji prešutni dogovor velikih stranaka da im određene značajke izbornog sustava odgovaraju.
:: Zbog šefova stranaka i jest strah od preferencijskog glasovanja jer nitko nije siguran da će biti izabran?
I koliko će glasova dobiti. Na izborima za Europski parlament u Bugarskoj je predsjednik Socijalističke stranke kao prvi na listi dobio znatno manje preferencijskih glasova nego kandidat koji je bio 15. na listi, iako je na kraju ipak izabran.
:: Referendumska inicijativa predlaže izborni prag od tri umjesto pet posto. Zašto je to bitno?
Izborni prag od pet posto je definiran prema njemačkom izbornom modelu i neke države su ga odabrale prema tom modelu. Taj prag je umjetna, u pravilu zakonska a neki put ustavna prepreka određenim manjim strankama da uđu u parlament, kako ne bi otežale formiranje stabilne vlade. Ali, sustav više nije razmjeran jer će stranke koje su prešle prag podijeliti preostale mandate pa će dobiti veći broj parlamentarnih mjesta od postotka dobivenih glasova. Na posljednjim izborima 2011. Kukuriku koalicija je dobila nešto više od 40 posto glasova te osvojila više od 55 posto zastupničkih mandata. Izračunao sam da je zbog toga što mnoge stranke i nezavisne liste nisu prešle izborni prag propalo više od 600.000 glasova birača ili više od 25 posto. Odgovorno tvrdim da bi taj podatak, da nema nijednog drugog, trebao voditi izbornoj reformi. Glasovalo je samo 60 posto građana. Hrvatski parlament, kako je konstituiran, zastupa samo 45 posto građana RH. Koliko je on legitiman? U Njemačkoj se na posljednjim parlamentarnim izborima dogodilo da je 15 posto glasova dano za stranke koje nisu ušle u parlament. I postavilo se pitanje može li se izborni prag od pet posto ustavnopravno opravdati i treba li se smanjiti jer je oko sedam milijuna građana ostalo bez svojeg zastupnika u parlamentu. Kod nas se pokazalo da je izborni prag nepremostiva prepreka za gotovo sve političke stranke osim dvije najveće. HSS, HSLS i HSP imali su 2000. godine 45 zastupnika, a danas jednoga.
:: I sad se spašavaju koaliranjem?
Stranke su počele učiti i traže saveznika za prelazak izbornog praga, što nije normalno jer u suvremenim europskim razmjernim sustavima nema prijeizbornog koaliranja i zajedničke jedinstvene liste više stranaka. Te liste imaju dogovoren broj “izglednih mjesta” što se temelji na apstraktnim pretpostavkama, zamišljenom rejtingu i anketama. Model koji mi imamo, a neki političari nazivaju ga demokratskim, je nedemokratski. I za koalicije vrijedi izborni prag od pet posto čime se poništava logika sprečavanja usitnjavanja parlamenta. Njemački ustavni sud je zabranio koaliranje prije izbora jer se time krši načelo jednakosti političkih stranaka, a i svaka stranka mora izaći sa svojim političkim programom i kandidatima kako bi birač jasno znao za što glasuje.
:: A prijedlog zabrane predizbornog koaliranja referendumske inicijative izazvao je gotovo pa podsmijeh političara, a i analitičari tvrde da ograničava političke slobode?
Jedna od temeljnih vrednota hrvatskog Ustava je demokratski višestranački sustav. Na koji način ga ograničavate ako svim strankama kažete da se ravnopravno natječu sa svojom listom i programom!?
:: Neki ističu da su poštenije koalicije prije nego poslije izbora?
U demokratskim državama Europe stranke će prije izbora reći s kim namjeravaju koalirati i kojem spektru pripadaju, lijevom ili desnom centru. Stranka koja kaže da ne zna s kim će koalirati riskira.
:: Treba li izborni sustav propisati Ustavom ili zakonom?
Dva najvažnija izbora su izbor političkog sustava, predsjednički, parlamentarni ili polupredsjednički, te između razmjernog i većinskog izbornog sustava. Tamo gdje se predsjednik bira neposredno izborni sustav je u svim državama sadržan u ustavnom tekstu, pa i u našem Ustavu. Zašto to onda nemamo kod izbora parlamenta koji je važniji od izbora predsjednika? Zato što se dugo smatralo da zakonodavcu treba ostaviti regulaciju izbornog sustava kako bi se lakše prilagođavao društvenim i promjenama u stranačkom sustavu jer je ustavna promjena mnogo složenija i rigidnija. Izborno zakonodavstvo u pravilu može mijenjati parlamentarna većina kod koje uvijek postoji sklonost da izborni sustav prilagodi svojim interesima. Takve izborne manipulacije provode se čak i u nizu vrlo demokratskih država, u Ujedinjenom Kraljevstvu, Njemačkoj, Italiji, Francuskoj, Mađarskoj, a to se 90-ih događalo i u Hrvatskoj kada je parlamentarna većina prije svakih izbora mijenjala izborni zakon, a 2010. smo imali epizodu s izborom zastupnika srpske nacionalne manjine, ali je Ustavni sud ukinuo taj čisti izborni inženjering. Izlaz je da se regulacija izbornog sustava digne na višu, ustavnu razinu. To imaju nordijske zemlje koje su uzor parlamentarne demokracije te 19 europskih država od kojih je 16 članica EU.
:: Vlada je priopćila da su izborni propisi posao Sabora, a ne građanskih inicijativa?
Upravo suprotno! Jeste li se ikad pitali kad zastupnici odlučuju o tomu kako će oni biti izabrani od građana, nije li to klasični sukob interesa. Njima savršeno odgovara da građani imaju što manju ulogu, da mogu što manje drhtati kad dođu izbori, da budu što je moguće više sigurni da će biti izabrani. U postojećem izbornom sustavu njih 70 posto unaprijed zna da su izabrani, jedino je potrebno da su u milosti stranačkog tijela koje radi zadnju selekciju i redoslijed liste. Sva iskustva građana na referendumima o izbornom sustavu od Ujedinjenog Kraljevstva do Novog Zelanda, Kanade, Slovenije, Italije ili njemačkih pokrajina ukazuju na zaključak da građani žele izborni sustav koji je personaliziran, koji omogućuje da glasuju za imena i prezimena kandidata.
:: Postoji li opasnost od amerikanizacije ili estradizacije politike? Peđa Grbin (SDP) se boji da ćemo glasovati za pjevače, glumce...
Ne volim tu vrstu hipotetičke argumentacije, koja zapravo ide uvjeravati na apstraktan način. Pa jedan propali glumac, Ronald Reagan, kandidirao se za guvernera Kalifornije, pa je dvaput izabran za američkog predsjednika, i danas ga smatraju jednim od najvećih američkih predsjednika u 20. stoljeću. Ili Arnold Schwarzenegger koji je u dva mandata bio dobar guverner Kalifornije. Čemu govoriti o estradizaciji!? Nema smisla nekoga unaprijed tako diskreditirati.
:: Inicijativa U ime obitelji kao stručnjaka očito vas veseli?
Očekivao sam ovo pitanje. I Venecijanska komisija kaže da bi bilo poželjno da temeljne značajke izbornog sustava budu u Ustavu ili u zakonskom propisu iznad obične zakonske razine. Bilo bi mi draže da su odmah rekli da je bolja ustavna razina zbog konsenzusa koji ona traži. U svojim radovima zalagao sam se za to i prvi put sam na okruglom stolu Gonga još 2010. kazao da pravnu zaštitu od izbornog inženjeringa vidim jedino u tomu da se to onemogući ustavom ili ustavnim referendumom. Iznio sam tada stav da bi se to moglo riješiti putem građanske inicijative ako se ne bi mogao postići konsenzus najvećih stranaka u Saboru. “Uostalom nije rijetkost da građani na referendumu odlučuju o izbornom sustavu, ne toliko zato što bi im to prepuštale političke stranke, već zato što građani svojom inicijativom žele postići promjenu izbornog sustava”, napisao sam u Zborniku Pravnog fakulteta. Neke prijedloge iz mojih znanstvenih radova ugradili su u prijedlog referenduma. Mislio sam da će to prvi učiniti Gong, ali nevladine udruge su se oslonile na parlamentarni put apelirajući na svijest zastupnika i Vlade da se izborno zakonodavstvo mora reformirati. Osobno sam već godinama prilično siguran da velike parlamentarne stranke to neće učiniti osim ako bi došlo do kritične mase koja bi ih natjerala da to učine.
:: I tim predsjednika države za ustavne izmjene je za jaču ulogu birača?
Ne mogu komentirati pojedina rješenja prijedloga izmjena Ustava, koja niti nisu zaključena. Ali, osobno smatram da bi trebalo konstitucionalizirati temeljna načela izbornog sustava. I da se Ustav ne donosi isključivo odlukom parlamenta, nego ako ozbiljno vjerujemo u načelo narodne suverenosti, da je potrebna barem potvrdna uloga građana, odnosno da se barem važni segmenti Ustava ne donose bez suglasnosti građana. Ako građani ne mogu referendumom odlučivati o najvažnijem propisu u državi, za mene članak 1. Ustava o narodnoj suverenosti nije do kraja ostvaren.
:: To je i Ustavni sud rekao kad se narodu pokušalo osporiti to pravo.
Brojni ustavni stručnjaci imaju sličan stav. Kada Hrvatski sabor odlučuje o promjeni Ustava on odlučuje ne samo o svojim ovlastima, već i o položaju i ovlastima Ustavnog suda, predsjednika Republike i drugih institucija. Može li tada biti nepristran i objektivan kad odlučuje o položaju i ovlastima drugih tijela? Bi li bilo legitimno kad bi odlučio da im više ne treba neposredno izabrani predsjednik države jer komplicira život svakoj vladi ili misle da je fikus bez stvarnih ovlasti, jer previše troši... pa da to pretvorimo u predsjednika kojeg ćemo posredno birati u Saboru i da zastupnici dvotrećinskom većinom tako odluče. Prema sadašnjem Ustavu to bi bilo ustavnopravno moguće. Ali, bi li bilo demokratski i legitimno da Sabor, ne pitajući ih, uskrati građanima pravo da neposredno biraju državnog poglavara. Ili, bi li Sabor mogao uskratiti neke ovlasti Ustavnom sudu jer ne ide niz dlaku parlamentarnoj većini, jer im ukida po njihovu mišljenju previše zakona? Što je u Mađarskoj parlament učinio s Ustavnim sudom jer je aktualni premijer Viktor Orban imao dvotrećinsku većinu.
:: S oproštenjem, uškopio ga je.
Da, ali badava sada žalopojke Vijeća EU, Europskog parlamenta i niza demokratskih institucija kad je to bilo ustavnopravno moguće. Po meni, za važne promjene koje udaraju u suštinu podjele vlasti, položaja i ovlasti temeljnih ogranaka državne vlasti, jedno državno tijelo ne bi smjelo odlučivati o drugima.
:: Slutim da bi to moglo biti u nacrtu prijedloga ustavnih izmjena?
Ja sam samo jedan od članova stručnoga povjerenstva i kakva će biti konačna varijanta to ćemo vidjeti. Nema smisla govoriti o ranom prijedlogu.
:: Što se tiče praga od tri posto, ponuđenog za referendum, prigovor je da će donijeti političku nestabilnost?
Stabilnost nije značajka koja je sama po sebi dovoljna da bismo imali kvalitetno upravljanje državom. Neki put je možda bolje otići na prijevremene izbore nego tolerirati loše upravljanje državom, a zbog stabilnosti vlade produljivati da sustav tako funkcionira četiri godine. Ako se stvari ne odvijaju dobro zašto bi stabilnost bila vrlina. Niži izborni prag će omogućiti vjerojatno veći broj političkih opcija koje će samostalno moći ući u parlament. Ali ne mislim da bi aktualna situacija s postojećim izbornim sustavom imala možda manji broj političkih stranaka u parlamentu. Bojim se da bi ih moglo biti i više. Budući da je iz HDZ-a rečeno da bi smanjivanje izbornog praga moglo voditi ka koaliranju i dvadesetak stranaka time je prilično apstraktno karikirano kako bi to izgledalo gotovo nemoguće. Ali pogledajmo kako bi to stvarno moglo izgledati. Hipotetički, bude li desni centar bio u prilici formirati vladu na sljedećim parlamentarnim izborima, s obzirom na europske izbore bila bi to koalicija HDZ-a i još pet stranaka, kojima se neki dan pridružio i HSLS. U svim prognozama izbornih rezultata jasno je da desni centar ne može imati parlamentarnu većinu bez drugog bloka na desnom centru koji je na izborima za europski parlament imao osam stranaka. Te dvije koalicije imaju 15 stranaka, što nije apstrakcija, karikirano ili izmišljeno, već stvarno! Slično je moguće i na lijevom bloku. Ovaj izborni sustav vodi k tome da veliki broj stranaka sudjeluje u vladi, ali mi ne znamo njihovu stvarnu snagu u biračkom tijelu, već na umjetni način ulaze u parlament zahvaljujući unaprijed određenim kvotama, te su jako zastupljene u Vladi a nemaju ni približnu težinu u biračkom tijelu, što je hrvatski raritet.
:: Sada to šteti i SDP-u.
Koliko je bilo najava poreznih reformi koje su drugi dan blokirane iz HNS-a. To je trebalo biti dogovoreno koalicijskim programom. U Njemačkoj su koalicijskim programom precizno odredili minimalni dohodak što je bio ključni uvjet socijaldemokrata gospođi Merkel, uz još neke, i to se ispoštovalo i ozakonilo. Tako funkcioniraju koalicijske stranke koje su ozbiljne pred biračkim tijelom.
:: Očekujete li da bi Sabor, prođe li referendumska inicijativa, ipak mogao ići na izmjene izbornog zakona?
Odgovorni parlament, odgovorni zastupnici građana, a ne političkih stranaka, moraju voditi računa o tome da se stvara kritična masa među građanima koji su nezadovoljni predstavničkim oblicima demokracije, te stoga traže veće sudjelovanje u odlučivanju.
:: Što ako vladajući razvuku referendumski proces do zadnjeg roka za naredne izbore, 15. veljače 2015.?
Namjera inicijative je da se to primijeni na prvim predstojećim parlamentarnim izborima. Nema roka do kada se treba odlučiti o referendumskoj inicijativi. Ali, prijedlog je sačinjen tako da se u najvećem dijelu može neposredno primijeniti iz Ustava, kao recimo preferencijsko glasovanje. Zakonodavac bi dugoročno morao omogućiti dopisno i elektroničko glasovanje, te nisu direktno primjenjiva područja izbornih jedinica jer se jedino kaže da se ne smiju kršiti granice Grada Zagreba i županija. To je i Ustavni sud naložio Saboru 2010. i tada sam rekao da je pogriješio jer je Saboru dao žuti karton, a trebao je dati crveni. Trebao je ukinuti zakon. Ovako je Sabor shvatio da može nastaviti igrati po istim pravilima. No, ako Sabor ne bi donio zakon o izbornim jedinicama, ustavni prijedlog propisuje da bi Hrvatska bila jedna izborna jedinica s još nižim izbornim pragom od 2%, prihvatljiv im čak i regionalnim strankama.
:: Još 2012. pisali ste o argumentu za predsjednički veto?
Kad netko to spomene odmah se misli na veto američkog predsjednika i da se stvara predsjednički sustav, što nije ni u primisli. To već imamo u Ustavu, ali u lošem izdanju. Umjesto da predsjednik kao sada potpiše zakon za koji smatra da je protivan Ustavu, te da taj zakon onda i stupi na snagu, predsjedniku bi trebalo dati ovlast da ne mora potpisati zakon nego ga može dati na ocjenu ustavnosti pa bi Ustavni sud recimo u roku od 30 dana morao o tomu odlučiti. Ukoliko bi ocijenio da je zakon protuustavan, tada zakon ne bi stupio na snagu, a ako je ustavan predsjednik bi ga bio dužan potpisati. Predsjednik i sada može tražiti ocjenu ustavnosti i to je učinjeno u tri slučaja, dvaput Stjepan Mesić i jednom Ivo Josipović. Ustavni sud o tomu može, a ne mora odlučivati. Jednom je za krizni porez u mandatu predsjednika Mesića zaključio da zakon nije protivan Ustavu, a u dva slučaja nikad se nije očitovao i to iz, rekao bih, političkih razloga. Znači to što se predsjednik obrati Ustavnom sudu ne mora ništa značiti i možemo imati i protuustavan zakon, a da se o njemu Ustavni sud ne očituje. Nijedna druga europska država koja predsjedniku daje pravo da uputi zakon na ocjenu ustavnosti ne zahtijeva od njega da prethodno zakon potpiše. Praksa europskih država pokazuje da predsjednici to ne koriste često. Prema Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu ako neko građansko ili općinsko vijeće smatra da, primjerice, zakon o izmjenama poreza na dohodak koji bi Sabor uskoro mogao donijeti bitno narušava i ugrožava funkcioniranje lokalne samouprave jer joj se ne daju alternativna sredstva za poslove iz njihova djelokruga mogu podnijeti zahtjev za ocjenu ustavnosti koji Ustavni sud mora riješiti u roku od 30 dana. Znači da ste izvrgli ruglu instituciju predsjednika koji može za još važniju temu podnijeti isti zahtjev o kojem Ustavni sud ne mora odlučiti u bilo kojem roku.
:: Saboru se prijedlog neće svidjeti.
Parlament je relativno ujedinjen oko toga da ne želi tu ovlast za predsjednika. Ali to su ovlasti između parlamenta, predsjednika i Ustavnog suda. I zašto bi parlament o tome odlučivao ako je to dodatna provjera ustavnosti zakona. Za mene je to odluka suverena. Jer, parlament je tu pristran i ne želi dodatnu provjeru zakona.
:: Očito Ustav treba definirati i o čemu se mora odlučiti referendumom?
Kod nas profesora ustavnih prava postoji niz publikacija u kojima smo rekli svoje stajalište i o tim pitanjima pa i u novoj knjizi o referendumu građanske inicijative. Moje je mišljenje da postoje tema o kojima građani mogu odlučivati, a pogotovo teme s kojima su zatečeni usred mandata od iznimno velikog značaja kao što je primjerice pitanje monetizacije autoceste. O tomu nitko nije govorio prije izbora 2011. U Britaniji bi vlada smatrala da nema mandat predložiti takvu odluku ako nije bila dio izbornog manifesta. Bi li dobili šest velikih sportskih dvorana da smo pitali građane treba li nam to? Trend referendumskog odlučivanja u Europi je nezaustavljiv. Sve više kopni autoritet zastupnika u parlamentu. Moj osobni stav je da postoje pitanja koja bi uvijek prepustio suverenu, dakle, građanima, a to su temelji ustavnog poretka koje ne bi prepustio ni dvotrećinskoj parlamentarnoj većini jer i oni se mogu složiti a da ta odluka bude konačno loša. Mislim da je premijer rekao kad je riječ o ustavnim promjenama da ‘treba vratiti dite materi’. Pa nije Ustav dite parlamenta, nego naroda. Mi smo nedavno mogli dobiti ustavne promjene o kojima građani nisu nikako bili informirani, a koje su provedene po hitnom postupku i bez javne rasprave u nekoj čudnoj neprincipijelnoj koaliciji, pa je čak i predsjednik Republike reagirao s iznimno stručnim obrazloženjem zašto su neki dijelovi predviđenih ustavnih promjena protivni ustavnom poretku. Osobito je opasna bila ideja da bi većina zastupnika mogla odlučiti da se određeni zakoni donose po ustavnom postupku, tj. da se dižu na ustavnu razinu. Srećom, do te ustavne promjene nije došlo, ali bili smo opasno blizu toga.
>> 'Pokušaj zaustavljanja referenduma je kršenje temeljnih načela demokracije'
>> HBK pozitivno o referendumu, dopustili skupljanje potpisa ispred crkve
Mene nekaj drugo brine kod ovih i ovakvih stručnjaka - kak netko tko treba dva put godišnje bit u Saboru, ne dojde nit jednom, eventualno jednom navrati vidjet kaj ima....i dobiva svih 12 mjeseci masnu plaću ??? Hajd nek nam ovaj stručnjak veli jel to "ustavno"....i treba li nam uopće više od 100 zastupnika...i kaj se bi uopće promijenilo ?!