I prije nego što je otvorena javna rasprava o izmjenama Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi, na taj nacrt mediji su stavili etiketu “lex šerif”. Dok ministar uprave Lovro Kuščević tvrdi da su vijeća oslabljena, a čelnici lokalnih jedinica ojačani, osim što je onemogućeno vijećima da pri donošenju proračuna ucjenjuju (grado)načelnike. Predložene izmjene imaju 32 odredbe i o njima smo razgovarali s prof. dr. sc. Ivanom Koprićem, predstojnikom Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta u Zagrebu.
Zakonske izmjene najavljene su kao nešto veliko, a zapravo su uglavnom kozmetičke, uz pet-šest dramatičnih?
Ima zaista kozmetičkih zahvata, ali to se uvijek koristi kao dimna zavjesa za problematične umetke. Četiri su ključne promjene u ovom nacrtu, a odnose se na položaj načelnika (što se svuda gdje ih spominjemo odnosi i na gradonačelnike te župane) i oko položaja povjerenika Vlade. Načelnika se pokušava ojačati u odnosu na vijeće, građane i službenike. To je nastavak njihova jačanja nakon što su još za Milanovićeve Vlade preuzeli kontrolu nad javnim tvrtkama i ustanovama, iako je prethodno Ustavni sud dao za pravo predstavničkim tijelima da imenuju predstavnike u upravnim vijećima i nadzornim odborima.
Ministar Lovro Kuščević ističe da su načelnicima nametnuli obvezu donošenja proračuna “u roku koji omogućuje njegovo donošenje u skladu sa zakonom”.
Nema sankcije ako načelnik to zloupotrijebi. Uostalom, nikad nismo imali situaciju da načelnik ne predloži proračun. Načelnik ima razne mogućnosti manevra, a izmjene ne predviđaju efikasnu sankciju. On može namjerno u proračun uključiti nerealne stavke troškova ili prihoda upravo kako bi vijeće reagiralo, a onda dovesti do njegova raspuštanja. Može poslati proračun u proceduru prekasno da bi vijeće moglo oblikovati amandmane, pa čak i toliko kasno da vijeće ne može održati sjednicu.
Moguće je da nakon što amandmani budu podneseni, na samoj sjednici povuče proračun, a za par dana podnese novi prijedlog. To može napraviti i zadnji dan u godini. Ni u jednom slučaju nema efikasne sankcije jer se predviđa da će ga se razriješiti samo ako ne predloži proračun. Dakle, ako ga predloži 31. prosinca njega se ne razrješava, ali predstavničko tijelo se raspušta. Sama prijetnja raspuštanjem a da se istodobno ne prijeti razrješenjem načelnika dovodi vijeće u podređeni položaj.
Za provociranje novih izbora bit će motivirani čelnici svih jedinica koji imaju labavu većinu u predstavničkom tijelu.
Da, ali ne očekujem da bi se to moglo događati u velikom broju jer smo takve situacije imali i dosad, a broj razrješenja bio je malen. Ako se već išlo s takvom regulacijom, onda je trebalo i načelnicima zaprijetiti sankcijom za slučaj da je proračun nerazuman ili loše planiran. Ne prihvati li vijeće prijedlog proračuna, raspušta se i raspisuju se novi izbori. Novi se izbori mogu održati najranije u travnju, a moguće je i u srpnju.
Sve to vrijeme nema proračuna nego sve funkcionira temeljem lanjskog proračuna. Novo vijeće može se konstituirati najranije sredinom svibnja, a u slučaju još dvaju pokušaja, u srpnju. Ali moguće je i da se izbori održe u srpnju, pa se sve može pomaknuti iznimno čak do listopada. To je predugi rok na koji se odgađa rješenje političkog sukoba koji je doveo do neizglasavanja proračuna, a nije izvjesno da će se i novo predstavničko tijelo složiti s prijedlogom proračuna. Doduše, načelnik može tada promijeniti svoj prijedlog proračuna, ali to ovisi o političkim okolnostima.
Znači da je sve prepušteno političkim igrama.
Da, političke igre su i dalje otvorene i zakon ništa nije razriješio. Ako i novo vijeće ne usvoji proračun, tada se ono raspušta i razrješuje se načelnika te se održavaju izbori. U takvim se slučajevima dvaput ide na prijevremene izbore u istoj godini, što je strašno. Smatram to nedopustivim atakom na razvoj demokratske političke kulture. Uspjelo se i dosad ljudima zgaditi demokraciju, a nakon takvih apsurdnih situacija više pogotovo neće izlaziti na izbore. A znamo da već sada 52 posto građana ne izlazi na lokalne izbore. Kamo idemo?
Bilo je govora o objedinjavanju lokalnih s nekim drugim izborima?
S parlamentarnima nikako, nemoguće ih je spojiti jer su ovi neizvjesni pa ih se ne može vremenski fiksirati. Mogli bismo lokalne izbore vezati uz predsjedničke ili izbore za Europski parlament. To možda nije loša ideja, ali bi se trebao produljiti mandat načelnika i vijećnika, riješiti pitanje biračkih odbora, dakle, mijenjati zakone.
Ministar Kuščević kaže da im je glavni motiv bio politička stabilnost jer bi u protivnom mogli imati 150 novih izbora.
Ne znam zašto bi stabilnost lokalnih vlasti bila apsolutna vrijednost. Ja bih prije bio za to da proračuni budu kvalitetno pripremljeni nego da nam vlast bude stabilna. U demokratskim političkim sustavima veća opasnost prijeti od pretjerane stabilnosti kad građani ne mogu s pozicije maknuti one koji rade u svom interesu ili interesu tko zna kakvih klika. To je veliki problem demokracije u Hrvatskoj, premda nismo jedina zemlja koju to muči. Klanjanje političkoj stabilnosti koje je uveo Andrej Plenković ne vidim kao nešto što bi trebalo prihvatiti. Sigurno da ekstremna nestabilnost nije dobra, ali na lokalnoj razini je nismo ni imali jer od 2013. imali smo godišnje prosječno 12 raspuštanja vijeća i razrješenja načelnika, a od 2009. bilo ih je devet, što je između 1,5 i 2 posto na 576 jedinica. A i tada je u značajnom broju jedinica postojala situacija da načelnik nema apsolutnu većinu u vijeću.
U Večernjakovoj analizi rezultata lokalnih izbora u oko 150 jedinica političke opcije koje predstavljaju načelnici nemaju baš uvjerljivu većinu u predstavničkom tijelu, ali tek 19 ih je potencijalno najrizičnijih te još najviše pedesetak u kojima se mogu pojaviti problemi.
Problemi će se dogoditi u malom broju lokalnih jedinica jer i dosad su načelnici iz jedne stranke ili koalicije bez većine u vijeću ipak uspijevali dobiti podršku vijeća. To što su vijeća fragmentirana ne znači da će biti protiv proračuna. Kad biramo gradonačelnika to je nokaut-sustav gdje samo jedan može pobijediti, dok se kroz vijeće reprezentiraju raznolikiji interesi stanovništva. Kroz proces donošenja proračuna mora se postići kompromis između onoga što zastupaju načelnik i vijeće, a sada se taj poželjni kompromis želi spriječiti.
Pritom se govori o političkoj trgovini i korupciji i za to optužuje vijećnike. Meni je to skandalozno. Zamislite neku zemlju razvijenih demokratskih standarda gdje ministar kaže za 8500 lokalnih vijećnika izabranih od građana, od kojih je značajan dio i nestranačkih kandidata, da su to politički trgovci i korupcionaši! Političaru prvo na pameti moraju biti Ustav i demokratski standardi. Ta je izjava, nažalost, prošla ispod radara. Ako ministar misli da je kompromis raznih interesa skupina lokalnog stanovništva trgovina, onda je zalutao u politiku. Trebao bi dati ostavku ili bi ga trebalo pozvati na političku odgovornost i smijeniti.
Premda je moguće da negdje odlučujući dio vijeća ucjenjuje načelnika.
Ne može se nametnuti interese načelnika kao jedine relevantne. Ako već postoji taj problem, onda je trebalo uvesti cijeli niz institucija pa i praksa s pomoću kojih bi građani mogli utjecati na proračune. Neke lokalne jedinice započele su s tim participativnim proračunom. To su kod nas vrlo rudimentarni počeci. Valjalo bi zakonom urediti tu mogućnost sudjelovanja građana u kreiranju proračuna. Ali, umjesto toga u ovom nacrtu zakona sužava se mogućnost opoziva načelnika od strane građana, jer se predlaže da uz to što se opoziv ne može tražiti 12 mjeseci od izbora, za što ima logike, ne može i 12 mjeseci prije isteka mandata pa tamo gdje ima podršku vijeća tu zadnju godinu može raditi što hoće.
S obzirom na to da je HDZ u najvećem broju jedinica pobijedio, mogao bi imati najveće koristi od te izmjene?
Može se i tako gledati. Što se stabilnosti tiče, vidi se da su lokalni političari razboritiji no što ministar pretpostavlja jer dosad nisu išli rušiti načelnike samo zato što su mogli, nego su ipak pokušavali postići kompromis. Svrha lokalne politike je rješavati lokalne probleme, a ne baviti se ideološkim podjelama tipa “ustaše i partizani” ili pitanjima nacionalne politike. Zašto bi se stanovnici jedne općine ili grada morali dijeliti po tomu jesu li za konzervativce, liberale ili socijaldemokrate kad rješavaju pitanje nogostupa? Oni to intuitivno puno bolje razumiju i ne dramatiziraju oko “nemogućih” koalicija na lokalnoj razini ako dobro rade.
Suspenzija demokracije radi tobožnje političke stabilnosti uočljiva je i po tome što su za kvalitetu proračuna vijećnici stavljeni u psihološki destimulirajuću poziciju jer će radije prihvatiti i loš proračun nego riskirati da u protivnom ne budu ponovno izabrani.
To je neopravdani pritisak. Odgovornost onoga tko predlaže i tko usvaja proračun za konačni ishod je podjednaka. I jedni i drugi moraju biti spremni na kompromis. Pokušaj nametanja isključivo jedne strane dugoročno će naštetiti ne samo demokraciji nego i kvaliteti lokalnog proračuna. Bilo bi bolje da uopće ništa nisu dirali jer ovaj nacrt zakona ide u lošem smjeru. Jedina je dobra stvar pokušaj definiranja uvjeta za povjerenike Vlade, ali su mu pritom namijenili prevelike ovlasti jer su ograničenja ovlasti propisali tako da nisu jasna i mogu se lako izbjeći. No, zapravo bi funkciju povjerenika trebalo ukinuti, osim u teškim slučajevima ugrožavanja ustavnog poretka. Neprimjereno je i suprotno Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi da središnja vlast preko povjerenika upravlja lokalnim jedinicama, jer se time lokalna autonomija suspendira sve do konstituiranja novog predstavničkog tijela.
U slučaju preustroja u općinama, gradovima i županijama pročelnici odjela su smjenjivi.
U tom dijelu nacrt zakona je frapantno loš jer omogućava da se smijeni sve pročelnike, kroz novouvedeni razlog reorganizacije. To će se moći čak i u jedinicama do 3000 stanovnika koje sada po zakonu imaju samo jedan odjel. Naime, želi se omogućiti da i te jedinice imaju više od jednog upravnog odjela, što onda omogućava „reorganizaciju“ pri svakoj promjeni vlasti.
Tipična odredba za uhljebljivanje.
Ne vidim drugi smisao. Povećani broj pročelnika povećat će ne samo trošak plaća nego i druge troškove, sve samo da bi mogli imenovati svoje ljude, pa će ih nakon četiri godine novi načelnici smijeniti itd. Doći će do fatalnog srozavanja razine profesionalizma na lokalnoj razini koja je i sada pretjerano politizirana.
Budi li kod vas sumnju da je situacija u Splitu, Zagrebu ili Rijeci, gdje gradonačelnici imaju labavu većinu, motiv za takve zakonske izmjene?
Teško mi je reći što je bilo okidač, ali se pokazalo da je Bandić opstao premda nije imao većinu u Gradskoj skupštini jer je svaki put uspijevao postići neki politički kompromis. Očito je to pitanje vještine. Izmišljaju se argumenti da su načelnici izabrani neposredno, a vijećnici sa stranačkih lista. To nije točno i to je baš primitivna manipulacija. Veliku većinu načelnika i župana predložile su političke stranke. S druge strane, u vijećima postoje brojni vijećnici izabrani s nezavisnih lista građana. Ne vidim razliku u kvaliteti izbornog procesa, biraju ih isti građani, čak isti dan, pa kako bismo onda mogli konstruirati da je načelnik važniji. U Europi sustav neposredno imenovanih načelnika još nije većinski, a Skandinavija o tom modelu ne razmišlja. U Europskoj povelji i dalje kao glavni standard stoji da se pravo na samoupravu ostvaruje preko predstavničkih tijela, vijeća i skupština. Izvršna tijela, dakle i načelnici, moraju imati inicijativu i ovlasti da bi mogli provesti politiku predstavničkog tijela, a predstavnička tijela moraju imati stvarne uvjete za vođenje lokalne politike. A kako će ako ne mogu utjecati na proračun kao temeljni instrument?
Kakvu bismo parlamentarnu demokraciju imali kad bismo to rješenje prenijeli na državnu razinu!?
Kod nas se, nažalost, polazi od pretpostavke da su neposredno izabrani načelnici vrhunac demokracije. Za mene je vrhunac demokracije kad informirani građani mogu odlučivati o javnim poslovima. To treba njegovati, transparentnost, participaciju građana, građane koji utvrđuju političku agendu. U Velikoj Britaniji se svaki lokalni izdatak koji prelazi 500 funti objavljuje na web stranici s podacima komu je, zašto i temeljem čega plaćen.
Treba li načelnicima ograničiti izbor na dva mandata?
Kad bi postojala transparentnost trošenja lokalnih proračuna i minimum odgovornosti načelnika, ne bih se protivio da broj mandata ostane neograničen. Ali u ovim uvjetima skloniji sam ograničavanju iz preventivnih razloga jer ne znamo što načelnici rade. Ograničenje mandata postoji u Italiji, Portugalu i značajnom dijelu lokalnih jedinica u SAD-u.
Treba li uvesti nespojivost zastupničke i načelničke funkcije, jednako kao i za župane?
Kod župana je to ostalo i nakon 2001. iako od tada više nisu predstavnici državne vlasti, potvrđivani od predsjednika Republike na prijedlog Vlade. Za razvoj demokratskih standarda bilo bi bolje onemogućiti da netko istodobno bude načelnik i saborski zastupnik. To blokira dobre reformske inicijative koje se tiču lokalne samouprave u Saboru. Ne bi bilo dobro da nacionalna politika bude zarobljena zbog načelnika i župana.
Oni će uvijek biti recimo protiv teritorijalnog preustroja.
Kao što nije dobro kad se nacionalne stranke bore za mjesta u vijećima mjesnih odbora, jer ondje tek nema mjesta za stranačku politiku, tako ni pretjerana nacionalizacija lokalne politike nije dobra. Postajemo taoci načelnika i župana, koji radi medijske prisutnosti mogu i u parlamentarnim izborima dobiti veću podršku birača. Doista ne mogu vidjeti kako netko istodobno može kvalitetno obavljati funkciju načelnika i zastupnika.
Uhljebljivanje i bivše gradonačelnice Knina Josipe Rimac otkrilo je dodatno povećanje političkog zapošljavanja po ministarstvima, zasad 151?
Ministarstvo uprave ima osam političkih dužnosnika, za manje ministarstvo to je očigledno uhljebljivanje, za to nema nikakve potrebe. Po prirodi stvari, u ministarstvima ima potrebe za dva politička dužnosnika, ministra i zamjenika (državnog tajnika), a sve drugo trebali bi biti profesionalci. Ne može netko odjednom doći i pisati prijedloge zakona, strategije...
Gospođa Rimac kaže da je njezino lokalno iskustvo baš zahvalno u Ministarstvu uprave.
Razvoj upravnog sustava ne može se naučiti bavljenjem općom ili lokalnom politikom, nije to taj tip problema i tu bismo trebali imati profesionalce. Sada imamo i političke savjetnike, u prosjeku po dvoje u ministarstvu, državne tajnike i pomoćnike ministara. Znači, politički se ne imenuje samo izvršitelje i načelnike odjela i sektora. To ne može funkcionirati, a da ne govorimo o lošoj organizacijskoj klimi, pasivizaciji stručnih ljudi, utjerivanju discipline i straha i sličnim posljedicama.
Tražim među partijskim licima na Iblerovom neko ljudsko lice, ali ga ne nalazim.