Ovih dana i oni koji drže da nam taj četvrti stup vlasti ne treba, znaju čemu služi Ustavni sud. Podgrijava se atmosfera kako jedino Ustavni sud može zaštititi nacionalne manjine od referendumskog prepada većine ili spriječiti predstojeću opasnost političke destabilizacije Hrvatske ili dopustiti biračima da se obračunaju s aktualnim načinom političkog regrutiranja koji se temelji na poslušnosti vodstvu stranke.
Neki će reći kako bi, s obzirom na politički karakter ocjene ustavnosti referendumskih pitanja, bilo bolje kad bismo u Ustavnom sudu imali manje bivših političara, dvojicu iz HDZ-a i troje iz SDP-a od 13 sudaca. Doduše, Miroslav Šeparović i Mato Arlović odavno su bivši političari, a potonjem je i Bernardićev SDP na posljednjem natječaju za suce okrenuo leđa. Premda, i svježe bivši SDP-ovci, u više navrata već su dokazali kako su ipak politički dekontaminirani ili su u stanju zatomiti političku prošlost u korist ustavnopravnih argumenata
Ingrid Antičević Marinović i Josip Leko, u izrazito ispolitiziranom predmetu o lex Agrokor, i sami su dali prolaznu ustavnu ocjenu tom zakonu rađenom u radionici Martine Dalić, a za što je odgovornost preuzeo HDZ na čelu s Andrejom Plenkovićem. Iako bi i bez njihovih glasova prošla većinska odluka, sasvim bi drugačije u javnosti odjeknulo da je ukupno petero ustavnih sudaca smatralo da je lex Agrokor neustavan, naspram stavu sedmero ostalih sudaca.
Naime, 13. sudac, bivši HDZ-ovac Davorin Mlakar u tom se slučaju presudnom za aktualnu HDZ-ovu Vladu izuzeo zbog potencijalnog sukoba interesa s obzirom na raniji angažman u upravi Agrokora. S druge strane, i njihovo iskustvo na državnim i političkim pozicijama bit će korisno u razmatranju referendumske inicijative o izbornom sustavu.
Doktorirao na manjinama
Uz to, dr. sc. Mato Arlović sukreirao je Ustav i kasnije izmjene, te zakone koji uređuju prava nacionalnih manjina, a 2012. obranio je doktorsku disertaciju: “Pravo nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj/ustavnopravno uređenje i njihova proturječnost s ljudskim pravima i temeljnim slobodama”.
Dr. sc. Goran Selanec, bivši zamjenik pravobraniteljice za ravnopravnost spolova, stručno je surađivao na “Potpori provedbi Zakona o suzbijanju diskriminacije” pri Uredu za nacionalne manjine i ljudska prava. Lovorka Kušan je od 1997. do 2014. bila suradnica Europskog centra za prava Roma, pa konzultantica Vijeća Europe za prava Roma u RH te članica Europske mreže pravnih eksperata u području nediskriminacije.
Doc. dr. sc. Mario Jelušić, uz rad na zagrebačkoj Katedri za ustavno pravo, bio je i član radne skupine za izradu prijedloga načela i temeljnih instituta izbornog zakonodavstva 1999. godine. I Šeparović je sudjelovao u kreiranju sada već bogate prakse Ustavnog suda o nizu referendumskih inicijativa (o braku, ćirilici, outsourcingu, autocestama...) koja je definirala pitanja na koja treba odgovoriti. Jesu li ispunjene pretpostavke za održavanje referenduma? Prva, da je riječ o inicijativi za promjenu Ustava, odnosno pitanju iz djelokruga Hrvatskog sabora, i druga, da je prikupljeno traženih 10% potpisa birača. A od referenduma o ćirilici traži se i da svaka nova inicijativa bude valjano obrazložena.
Tako će inicijativa “Narod odlučuje” vjerojatno biti prva koja će u punoj mjeri morati zadovoljiti i tu pretpostavku. Traži se detaljan prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje te je li zahtjev za raspisivanje referenduma dostatno i relevantno obrazložen. Morat će obrazložiti i čime opravdavaju da pretežno zakonsku materiju o izbornom sustavu dižu na ustavnu razinu. “Ustavni sud u tom smislu napominje da inkorporacija zakonskih instituta u Ustav ne smije postati sistemska pojava, a iznimni pojedinačni slučajevi moraju biti opravdani...”, priopćeno je kod referenduma o definiciji braka. Tek ako je tomu udovoljeno, ispituje se ustavnost pitanja.
Postoje li opravdani razlozi za izmjenu Ustava, je li to prijeka društvena potreba i razmjerno cilju koji se želi postići. Postupak provedbe referenduma strogo je formalni postupak. U pogledu proceduralne valjanosti Ustavni se sud pozivao na pravne standarde Venecijanske komisije, savjetodavnog tijela Vijeća Europe za ustavna pitanja, utvrđene u Kodeksu dobre prakse o referendumima iz 2009. Pitanja moraju udovoljavati trima kriterijima (jedinstvu forme, sadržaja i hijerarhijskih razina).
“Neposredna demokracija je Ustavom dopušteni i legitimni, ali ne primarni i redoviti oblik odlučivanja o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u RH te o drugim pitanjima”, obrazložio je Ustavni sud dodajući kako s gledišta materijalnopravne valjanosti “korištenje referendumom mora biti u skladu s pravnim sustavom kao cjelinom”. Referenduma neće biti ako ga Ustav ili zakon utemeljen na Ustavu ne predviđa ili ako se bavi nečim što je u isključivoj nadležnosti parlamenta. Što je zasad izrijekom rečeno za državni proračun.
U odluci o referendumu o braku, a ponovio je to i u odluci o outsourcingu, Ustavni je sud ustvrdio: “Štoviše, i kad je riječ o promjeni samog Ustava, obveza je Ustavnog suda da na temelju općih nadzornih ovlasti ne dopusti održavanje bilo kojeg referenduma “kad utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 1. i članak 3. Ustava)”.
RH je država građana
S obzirom na najčešći prigovor da inicijativa “Narod odlučuje” sužava prava nacionalnih manjina, zanimljiva su stajališta Ustavnog suda u slučaju ćirilice. U preambuli Ustava piše da je Hrvatska nacionalna država hrvatskoga naroda i država pripadnika nacionalnih manjina.
Prema članku 3. Ustava nacionalna ravnopravnost, poštovanje prava čovjeka i vladavina prava najviše su vrednote ustavnog poretka koje služe za tumačenje Ustava. Nemaju sva prava manjina “istu težinu ili istu trajnost”. I kao primjer spomenut je dopunski glas pripadnika manjina u okviru općeg biračkog sustava, što je 2011. Ustavni sud ocijenio neustavnim. Pozvao se tada i na mišljenje Venecijanske komisije iz 2008. da pravo na “dvojno glasovanje” u demokratskom društvu ima vremenski ograničeno trajanje. Ustavni je sud tada podsjetio kako je u postupku pridruživanja Hrvatske EU jedan od temeljnih zahtjeva bio unapređenje zaštite i prava nacionalnih manjina, a isti je zahtjev i Vijeća Europe, a što je suglasno i s temeljnim vrednotama našeg ustavnog poretka.
Mnogi u aktualnim raspravama polaze od pogrešne teze da su zajamčena mjesta zastupnika nacionalnih manjina u parlamentu ideal, vrhunac demokracije. To može neko vrijeme biti jedan od načina bolje integracije manjina u politički sustav. Ali ideal je društvo i parlament u kojem je nevažno tko je koje nacije, već su svi građani s jednakim pravima. Posebna predstavljenost manjina može, ali i ne mora, govoriti ništa o statusu manjina u društvu.
Zanimljivo je da u nas, što je veći broj birača manjina, to se one manje koriste posebnim izbornim pravom. Na četiri posljednja parlamentarna izbora tek je od 12,5 do 14,6 posto Srba glasovalo za manjinske kandidate, što se može tumačiti i time kako oni sami to ne doživljavaju kao nešto bitno za njihov identitet i integraciju. Od 18 do 21% birača albanske, bošnjačke, crnogorske, makedonske i slovenske manjine koristi se posebnim izbornim pravom, te slijedi skupina od 12 manjina, s najbrojnijom romskom, od 26 do 35%. Talijani su iz izbora u izbore sve angažiraniji, od 20 do 43 %. Dok je 2007. tu mogućnost koristilo 23,5% Čeha i Slovaka 2015. 48,5%, a 2016. 42,5%. Najveći i najstabilniji odaziv je Mađara od 52 do 45%.
Ustavni je sud 2011. na tu temu rekao: “Iz navedenih Izvorišnih osnova i mjerodavnih ustavnih odredbi proizlazi da je Ustav prihvatio građanski koncept države u kojoj svi njezini državljani – koji obuhvaćaju pripadnike hrvatskoga naroda i pripadnike svih nacionalnih manjina – čine ‘narod’“. Tako definiran “narod” – to jest “zajednica slobodnih i ravnopravnih državljana” – ostvaruje vlast izborom svojih predstavnika u Hrvatski sabor, predstavničko tijelo građana, na temelju općeg i jednakog biračkog prava. Sukladno navedenom, Ustavni sud utvrđuje da Ustav ne dopušta unaprijed zakonom jamčiti i određivati broj zajamčenih zastupničkih mjesta za bilo koju manjinu po bilo kojoj osnovi (nacionalnoj, etničkoj, jezičnoj, spolnoj, dobnoj, obrazovnoj, strukovnoj, imovinskoj i dr.) u okviru općeg izbornog sustava”. S tim da je napomenuto kako to ne isključuje primjenu sustava unaprijed zajamčenog i osiguranog broja mjesta za zastupnike manjina izvan općeg izbornog sustava.
I, što je još za inicijativu “Narod odlučuje” bitno: “Ustavni sud pritom napominje da se mandat (to jest opseg i sadržaj zastupničkih ovlasti te prava, obveze i odgovornosti) zastupnika nacionalnih manjina iz članka 15. stavka 3. Ustava ne mora nužno razlikovati od mandata koji po sili samog Ustava imaju zastupnici izabrani na temelju općeg i jednakog biračkog prava svih birača-državljana Republike Hrvatske u okviru općeg izbornog sustava. Isključivo o volji ustavotvorca ovisi, naime, hoće li mandat zastupnika nacionalnih manjina iz članka 15. stavka 3. Ustava ustavnopravno izjednačiti s ‘općim’ mandatom zastupnika izabranih u okviru općeg izbornog sustava ili će utvrditi određene posebnosti tog mandata s obzirom na činjenicu da su ti zastupnici izabrani isključivo (drugim) dopunskim glasovima birača-pripadnika nacionalnih manjina u smislu članka 15. stavka 3. Ustava, pa stoga ne predstavljaju ‘narod’ u smislu članka 1. stavaka 2. i 3. Ustava.”
Narušena jednakost birača
U slučaju dopunskog glasa Ustavni je sud zaključio kako to pravo teško može osigurati veći stupanj integracije manjina u politički život od već postignutog putem sustava unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mjesta za manjine. “Međutim, to pravo u daleko većem stupnju narušava jednakost biračkog prava”, zaključeno je 2011.
Uz to, Ustavni je sud u slučaju referenduma na inicijativu Stožera za obranu hrvatskog Vukovara u obrazloženju istaknuo možda presudno: “U odnosima većine i manjine, pluralizam pretpostavlja dijalog i duh kompromisa, pa i različite ustupke na strani pojedinaca, skupina pojedinaca ili većinskog naroda u cjelini koji su opravdani radi održavanja i unapređenja ideala i vrijednosti demokratskog društva. Riječ je o stalnoj potrazi za ravnotežom koja će osigurati pravedan i pravilan tretman manjina i izbjeći bilo kakvu zlouporabu dominantnog položaja. Na taj se način trebaju razumjeti obveze koje prema manjinama proizlaze iz ‘državne suverenosti hrvatskog naroda’ o kojoj govori preambula Ustava.” Je li referendum i o pitanjima koja se tiču manjina jedan od oblika zloporabe dominantnog položaja, možda je i ključno pitanje.
Sljedeci korak je ukidanje izbora.