Terorizam je u EU dobio posebnu dimenziju nakon terorističkih napada 11. rujna 2001. na New York. No, ipak treba istaknuti da borba protiv terorizma na razini EU nije počela sa 11. rujnom 2001. Moderna era europske borbe protiv terorizma započela je 70-ih godina s osnivanjem Skupine za terorizam, radikalizam, ekstremizam i međunarodno nasilje, poznata i kao skupina TREVI, i Europskom konvencijom o suzbijanju terorizma iz 1977. Naime, Europsko vijeće je već 1975. osnovalo izvan svojih formalnih struktura tzv. Trevi grupu koja je bila forum za suradnju ministarstava unutarnjih poslova. Skupina TREVI je djelovala do 1992. godine, kada je zamijenjena odredbama iz trećeg stupa Maastrichtskog ugovora koje se odnose na imigraciju, azil, policijsku djelatnost, carinu i pravosudnu suradnju. Osnovna djelatnost Trevi grupe odnosila se na razmjenu informacija o terorističkim aktivnostima, sigurnosnim pitanjima zračnog prometa, nuklearki i raznih drugih osjetljivijih ciljeva. Osim skupine TREVI, ujedinjena Europa osnovala je dodatne organizacije za borbu protiv terorizma, kao što su Policijska radna skupina o terorizmu i Protuteroristička skupina.
Ugovorom iz Maastrichta borba protiv terorizma uključena je u formalnu strukturu EU u odredbe o pravosuđu i unutarnjim poslovima. Jedan od prvih dokumenata u borbi protiv terorizma usvojen od strane Vijeća ministra pravosuđa i unutarnjih poslova je Deklaracija o terorizmu (tzv. La Gomera Deklaracija iz 1995.). Potom, Ugovor iz Amsterdama iz 1997. određuje da je cilj Unije pružanje visokog stupnja sigurnosti svojim građanima, a koji se, među ostalim, postiže suzbijanjem raznih oblika kaznenih djela među kojima je izričito naveden terorizam. Osim toga, EU je i prije 11. rujna 2001. usvojila niz pravnih akata posvećenih suzbijanju terorizma. Primjera radi terorizam je dobio važno mjesto u Zaključcima Europskog vijeća iz Tamperea 15/16. listopada 1999., te u Zaključcima Europskog vijeća iz Santa Maria da Feira 19/20. lipnja 2000. Nadalje, potrebno je spomenuti i Odluku Vijeća od 3. prosinca 1998. kojom se u nadležnost Europola stavljaju kaznena djela počinjena ili koja će vjerojatno biti počinjena radi izvršenja terorističkih aktivnosti protiv života, tijela, osobne slobode ili imovine, te Preporuku Vijeća od 9. prosinca 1999. o suradnji u borbi protiv financiranja terorističkih grupa. Unatoč jačanju policijske suradnje sve do napada u New Yorku i Washingtonu 11. rujna 2001., europska suradnja u području protuterorizma bila je ograničena. Države članice EU pružile su otpor ustupanju dijela svojega suvereniteta Europskoj uniji u osjetljivom području kao što je sigurnost. Ovdje treba odmah primijetiti da, premda teroristički napad 2001. predstavlja ključnu prekretnicu u suradnji država u borbi protiv terorizma, pitanje sigurnosti će i u Lisabonskom ugovoru i dalje ostati u isključivoj nadležnosti država članica.
Reakcija EU na terorističke napade 11. rujna 2001. bila je brza, a sastojala se u brojnim sastancima, zaključcima, inicijativama, akcijama, te raznim mjerama poduzetim na diplomatskom, zakonodavnom, prometnom i financijskom polju. Prvo se sastalo Izvanredno Vijeće ministara pravosuđa i unutarnjih poslova 20. rujna 2001. Navedeno Vijeće je u svojim Zaključcima istaknulo da ozbiljnost nedavnih događaja prisiljava Uniju na ubrzanu realizaciju prostora slobode, sigurnosti i pravde, te na jačanje suradnje s partnerima, posebice sa SAD. Dan kasnije, 21. rujna 2001., održan je izvanredni sastanak Europskog vijeća na kojem su usvojeni Zaključci i Plan akcije kojima je na najvišoj razini definiran odgovor EU u odnosu na terorističke napade na SAD.
Politički posebno važna za stvaranje i jačanje međunarodne koalicije za borbu protiv terorizma bila je Europska konferencija posvećena borbi protiv terorizma održana 20. rujna 2001. u Bruxellesu, a na kojoj je pored država članica EU, država kandidata, Rusije i Ukrajine, sudjelovala i Hrvatska. Države članice EU su shvatile da se ne mogu same za sebe učinkovito nositi s izazovima koje donose prijetnje terorizmom te da je hitno potrebno zajedničko djelovanje. Borba protiv terorizma od tog trenutka postala je glavni prioritet EU.
Premda je Tampere program definiran prije samih terorističkih napada 2001., razdoblje njegove provedbe uvelike je determinirano navedenim napadima. Za vrijeme važenja Tampere programa u Europskoj uniji nije donesen veliki broj pravnih propisa relevantnih za borbu protiv terorizma. Unatoč tome, oni koji su doneseni imaju dalekosežan utjecaj na poimanje suradnje među državama, te na razvoj pravne stečevine Europske unije. Prvenstveno se tu misli na Europski uhidbeni nalog, ali također i na Okvirnu odluku o suzbijanju terorizma. Ne manje važne su i Okvirna odluka o zajedničkim istražnim timovima, te Okvirna odluka o Europskom nalogu o zamrzavanju imovine i osiguranju dokaza. Nakon što je u prvom valu usvojeno nekoliko ključnih propisa u EU se pristupilo definiranju strateškog okvira EU u borbi protiv terorizma. U prosincu 2003. na sastanku Europskog vijeća usvojena je Europska sigurnosna strategija.
Teroristički napad na Madrid u ožujku 2004. dokazao je da međunarodni teroristi ne koriste EU samo kao bazu njihovih operacija već i kao cilj njihovih napada. Uslijed toga došlo je do snažne kritike slabe implementacije mjera dogovorenih nakon terorističkih napada 11. rujna 2001. i to posebice u djelu koji se odnosi na policijsku i pravosudnu suradnju Europsko vijeće donijelo je Deklaraciju o borbi protiv terorizma koja je obećala bolje političko usmjeravanje i odlučan napredak u nacionalnoj provedbi dogovorenih mjera. Bombaški napad na London u srpnju 2005. naglasio je jaz između aspiracije EU-a u borbi protiv terorizma i njezinog realnog utjecaja. Države članice je zabrinjavalo slabo napredovanje postojećeg antiterorističkog programa, te su pokazivale manje interesa za dodavanje novih mjera.
EU je odlučila stvoriti potreban i učinkovit pravni i institucionalni okvir za borbu protiv terorizma. U tom pogledu iznimno važnu ulogu imao je Haški program jačanja slobode, sigurnosti i pravde u EU kojega je Europsko vijeće usvojilo na sastanku 4. i 5. studenog 2004. u Bruxellesu. Haški program definirao je aktivnosti EU na području pravosuđa i unutarnjih poslova za razdoblje od 2004. do 2010. Borba protiv terorizma dominira samim tekstom Haškog programa, ali i cjelokupnim razdobljem njegove provedbe. Napadi na Madrid i London dali su novi poticaj jačanju strateškog okvira. U 2005. usvojena su dva nova strateška dokumenta od izravnog značaja za suzbijanje terorizma: EU antiteroristička strategija, te EU strategija za borbu protiv radikalizma i regrutiranja terorista. Strateški okvir postavio je temeljni cilj borbe protiv terorizma – borba protiv terorizma na globalnom planu uz poštivanje ljudskih prava radi podizanja sigurnosti Europe kako bi njezini građani živjeli u prostoru slobode, sigurnosti i pravde. U ostvarivanju strateškog cilja EU će svoje aktivnosti usmjeriti na četiri stupa djelovanja: prevenciju, zaštitu, progon i saniranje posljedica.
U provedbi Haškog programa usvojeno je niz relevantnih pravnih propisa za učinkovito suzbijanje terorizma. U tom razdoblju težište je stavljeno na jačanje pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Za otkrivanje i dokazivanje odgovornosti počinitelja terorističkog napada, važno je uvođenje Europskog naloga za osiguranje dokaza radi pribavljanja predmeta, dokumenata i podataka za korištenje u kaznenim postupcima. Uređeno je pitanje konfiskacije prihoda, sredstava i vlasništva povezanog s kaznenim djelom, kao i uzajamno priznavanje konfiskacijskih naloga. Nadalje uređeno je područje uračunavanja ranijih osuđujućih presuda donesenih u drugim državama članicama Europske unije u novim kaznenim postupcima koji se vode u nekoj od članica. S aspekta učinkovitosti provedbe izrečenih sankcija zasigurno je važno donošenje Okvirne odluke o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere oduzimanja slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji.
Temeljem provedbe programa iz Tamperea i Haguea u području borbe protiv terorizma dosad je postignut velik napredak. Pri tome kad govorimo o napretku onda treba istaknuti da on nije bio ujednačen na svim područjima borbe protiv terorizma, već je težište bilo na jačanju represivnog odgovora terorističkim prijetnjama. U tom razdoblju vrlo malo se postiglo na prevenciji i adresiranju uzroka koji potiču ljude da se okreću terorizmu. Stoga bi se moglo reći da je kratkoročno ostvareno mnogo, ali da na dugoročnom iskorjenjivanju terorizma nije postignuto gotovo ništa. Svojevrstan zaokret u tom pogledu predstavlja Štokholmski program (novi višegodišnji program za razdoblje 2010. – 2014.) kojim dominiraju teme poštivanja ljudskih prava, a čijom bi se realizacijom barem na prostoru Europske unije trebali ukloniti različiti oblici diskriminacije i izoliranosti pojedinih skupina društava. U konačnici takvom politikom bi se dugoročno uklanjali uzroci radikalizacije pojedinih slojeva društva u Europskoj uniji te preveniralo okretanje terorizmu.
Štokholmski program je kao ključni politički prioritet EU za navedeno petogodišnje razdoblje definirao osiguranje temeljnih sloboda uz jačanje sigurnosti. Iz ovako definiranog prioriteta jasno proizlazi određenost Unije prema sredstvima borbe protiv terorizma. Ona se ne smiju razvijati u smjeru koji bi bio protivan zaštiti temeljnih sloboda. Iz toga se može iščitati želja EU da nađe pravu mjeru između učinkovitosti sredstava potrebnih za osiguranje sigurnosti Europe i poštivanja temeljnih prava i sloboda njezinih građana.
Na kraju treba se osvrnuti na Lisabonski ugovor i ono što je on donio u kontekstu borbe protiv terorizma u Europskoj uniji. Promjene pravnog i institucionalnog okvira uvedene Lisabonskim ugovorom od izravnog su značenja za podizanje učinkovitosti, ali i podizanje demokratske kontrole antiterorističke politike Europske unije. Veća učinkovitost Europske unije trebala bi se ostvariti kroz provedeno ukidanje stupova, te podvrgavanje trećeg stupa odlučivanju kvalificiranom većinom. Također, formiranje novih institucija (predsjednika Europskog vijeća i svojevrsnog ministra vanjskih poslova) te jačanje operativnih ovlasti Europola i Eurojusta za očekivati je da će doprinijeti s jedne strane konzistentnosti antiterorističke politike Europske unije, a s druge strane ojačati njene sposobnosti na suzbijanju terorizma. U pogledu jačanja demokratske kontrole antiterorističke politike zasigurno bi trebalo doprinijeti širenje ovlasti Europskog parlamenta te nacionalnih parlamenata. Konačno, širenje jurisdikcije Suda Europske unije trebalo bi osigurati veću legalnost poduzetih mjera u borbi protiv terorizma.
Na kraju može se zaključiti da dosadašnji razvoj antiterorističke politike Europske unije definitivno nije slijedio pravocrtan smjer te da je uvelike bio determiniran pojedinim događajima. Upravo su teroristički napadi bili ključan formativan element daljnjeg razvoja antiterorističke politike.
