Nakon tektonskih poremećaja u gospodarstvu i javnim financijama, koronavirus bi po domino-efektu mogao izazvati i nemoguće – preustroj postojeće teritorijalne podjele na 576 općina, gradova i županija. Još 2009. tadašnja premijerka Jadranka Kosor poručila je kako je revizija (preko)brojnih jedinica lokalne samouprave jedan od ključnih zadataka njezine Vlade i to je bilo zadnji put da je na toj poziciji netko o tomu tako govorio. O novoprobuđenim nadanjima razgovarali smo s neizostavnim sugovornikom na temu teritorijalnog preustroja prof. dr. sc. Ivanom Koprićem.
Koronavirus je potencirao značaj struke u političkom odlučivanju, a preko sustava propusnica razotkrio je nefunkcionalnost našeg rascjepkanog teritorijalnog ustroja. Vidite li tračak nade kako bi se i na tom području struka konačno mogla početi uvažavati?
Kao što svaka osobna kriza otvara nove perspektive, tako i ova kriza otvara ne samo priliku, već govori o nuždi da krenemo ozbiljno razmišljati o promjenama organizacije javnog sektora, javne uprave te lokalne i regionalne samouprave. Dosad bi se ta rasprava uvijek razvodnila čim bi se ekonomski rezultati malo popravili, ali ovo je početak krize puno dublje i od one 2008., i to praktično u čitavom svijetu. Čekaju nas puno veća iskušenja. Ekonomska aktivnost je zamalo stala, pali su prihodi države, a i lokalni prihodi će se smanjiti, možda i puno jače i brže. To će nagnati ne samo građane i poduzetnike nego i političke aktere na lokalnoj i državnoj razini, da traže i započnu promjene. Na početku smo dobre javne rasprave, nadam se bez političkih podmetanja kakvih je bilo u prethodnim pokušajima. Vjerojatno će inicijativa ići s obje strane, iz Vlade i s lokalne razine, jer će se morati tražiti rješenja koja će dovesti do veće efikasnosti i racionalnosti u javnoj upravi. Lokalni akteri već su pokazali iznenađujuću dozu razboritosti. Zahtjevi za ukidanjem propusnica i uspostavom područja slobodnih za kretanje ovisno o životnoj i poslovnoj logici, došli su od načelnika općina i gradonačelnika, a poslije su se uključili i župani. Inicijativa je došla odozdo jer su se čelnici našli pod pritiskom svoga stanovništva.
Život ih je na to natjerao
Tako je. Što znači da postoje organske cjeline, urbana središta kojima gravitira nekoliko okolnih općina, to su stvarne zajednice u kojima se živi. A fingiranje da te općine mogu biti samoodržive pokazalo se da ne stoji, jer nemaju dovoljno ekonomske aktivnosti, snage pa nerijetko ni prostora. Mnoge dobrostojeće općine zapravo uživaju u nekoj vrsti prostorne rente koju crpe bilo od prirodnih bogatstava ili od činjenice da su na rubovima velikih gradova, čiji su zapravo funkcionalni dijelovi. Također, u dijelu zemlje turizam je donosio znatne prihode, što je ojačalo stav kako gotovo svako naselje može živjeti kao autarkična cjelina za sebe. Izostanak prihoda od turizma, a sumnjam da ćemo se i 2021. vratiti na pretkriznu razinu, pokazat će koliko su općine ovisne o tim prihodima ranjive. Sve to stvorilo je osnovu za razumnu raspravu o granicama u kojima se treba odvijati kvalitetno lokalno planiranje, upravljanje i odlučivanje o infrastrukturnim projektima, što ne može više biti rasparcelirano i fragmentirano kao do sada. S druge strane imamo nerazumni urlik “ukinimo općine”, ali tko bi te mikrolokalne zajednice uopće htio ukidati?! One su postojale i prije, samo su mijenjale nazive i ovlasti, pa trebaju ostati i dalje, ali s puno manje birokracije i nepotrebnih troškova. Sustav koji se gradi od 1993. donio im je ogromni birokratski balast. Općine moraju donijeti nekoliko stotina različitih akata analizirajući, planirajući i regulirajući čak i stvari koje ni nemaju. Recimo, obranu od poplava u općini bez potoka, ili strateški plan razvoja u općini suočenom s pukim održavanjem naseljenosti. Koji razvoj bez stanovnika!? Savjeti mladih funkcioniraju u manje od sto, a ne u svih 556 općina i gradova, jer mnoge male jedinice nemaju dovoljno mladih ljudi koji bi se uključili. Ne možemo natovariti birokraciju i konju i mravu. Male jedinice želeći stvoriti privid moći i snage često potroše puno sredstava bez ikakve svrhe za ljude, na automobile, mobitele, reprezentaciju... Valja ih sačuvati zvali se općina ili mjesni odbor, ali s volonterima u izabranom vijeću s predsjednikom kojeg će sami izabrati, koje će se pitati o svim pitanjima važnima za njihovo područje, dok birokratski teret, troškovi, analize, planiranje, i slični tereti prelaze na veće jedinice s normalnim urbanim centrom.
Upravo ondje gdje nastaju suvišni troškovi, izvorišta su najvećih otpora promjeni.
Povlastice nedostaju onome tko bez njih ostane, ali kvalitetne javne usluge potrebne su svima. Valjda nećemo politiku razvoja javne uprave temeljiti na nečijim privilegijima. S druge strane, poanta promjena nije samo u uštedama, nego u kvaliteti javnih usluga i boljim šansama razvoja zemlje. Ono što bi se sada moglo napraviti, u roku od nekoliko mjeseci je uspostava stalne, institucionalne suradnje unutar životnih, organskih cjelina, njih 110-130, a da se ništa ne ukida. Već time se mogu postići važne uštede i veća efikasnost. Osim toga, do lokalnih izbora u svibnju 2021. treba pripremiti ostale ozbiljne promjene, s tim da će se neke stvari moći započeti ipak tek 2025
Ministar Ivan Malenica rekao je do drugog mandata analizu što koja općina, od 500 ili 15.000 stanovnika, može raditi. Ispada da znanost nije ništa radila pa je na to kritički reagirao i prof. dr. sc. Vedran Đulabić?
Građanima mora biti pružena jednaka javna usluga u cijeloj Hrvatskoj. Jednakost je temeljno ustavno načelo i ne bi se smjelo kršiti tako da jedinice građanima pružaju bitno različitu razinu lokalnih usluga, što neki zazivaju. A ovo s analizama je isprika koju političari rado i često koriste. Mi radimo znanstvena istraživanja i analize već 25 godina, tako da su detaljno elaborirani svi temeljni problemi, poželjne vrste i veličina lokalnih jedinica te njihova zaduženja, stupanj decentralizacije, potrebni kapacitet, pa i to kako to postići. I druge su zemlje polazile od rezultata znanstvenih analiza pa ne vidim zašto ne bi i Hrvatska. Već sad bi trebalo utvrditi kakav sustav lokalne samouprave želimo na kraju reforme i bilo bi dobro da nas politika napokon čuje i posluša. Ne može se u promjene ići bez te ključne ideje, u stilu “krenimo pa ćemo vidjeti kamo ćemo stići”. Ako tako krenemo, nećemo stići nikamo.
VIDEO: Ministar Malenica o reformi javne uprave i digitalizaciji
Udruga Glas poduzetnika provela je anketu među članstvom i 97% od 2000 ispitanika je za smanjenje broja lokalnih jedinica, 75% ih je za četiri do pet županija i 100 do 200 gradova, te 22% za ukidanje jedinica koje se ne mogu same financirati.
Moj dojam iz brojnih razgovora s raznim ljudima je da većina drži kako nam je potrebna promjena teritorijalne strukture zemlje. Kriza uzrokovana virusom razotkrila je probleme za koje su se političari pravili da ne postoje. Postoje životne zajednice šire od ovoga što su općine pa i gradovi. Čak se i Pula našla u nezgodnoj situaciji, jer je prostor za njezin razvoj i širenje odvojen u druge lokalne jedinice. To se nigdje u svijetu tako ne radi. I pitanje apsorpcije sredstava europskih fondova, argument je za reformu. Relativno smo spori i neuspješni jer lokalne jedinice nemaju dovoljno sredstava za sufinanciranje, nemaju stručne ljude za pripremu strateških dokumenata i prijedloga projekata te za njihovu provedbu. U većim gradovima mnogo je lakše zaposliti stručne, specijalizirane ljude.
Zanimljivo je da ministru nije bila potrebna analiza da za Media servis otkloni mogućnost ukidanja županija. Doduše, razumljivo, jer HDZ tu ima znatnu političku moć.
Nije samo do toga, premda je i to važno kad se pogleda koliko je župana i županijskih skupština pod kontrolom HDZ-a. Ali, županije su 1993. i osnovane te ih se sada nastoji još i ojačati jer su one ključne za centralizaciju zemlje. Preko županija se svake godine iz državnog proračuna metodom ozakonjenog klijentelizma prelije nekoliko milijardi kuna prema lokalnim ustanovama i općinama. Zato oni koji žele sačuvati centralistički model upravljanja zemljom ne daju županije. Županije su zapreka da se uopće priđe nekom modelu teritorijalne reforme koji bi doveo do toga da se oslobodi energija gradova kao urbanih centara koji bi preuzeli ulogu motora lokalnog razvoja. A županije bi trebalo povezivati u regije kako bi se na njih moglo decentralizirati određene, za europske regije karakteristične poslove koje kod nas obavljaju ministarstva, državne tvrtke, agencije i javne ustanove. Zbog županijske rascjepkanosti ostale regije i veliki gradovi poput Splita, Rijeke, Osijeka, Zadra, Slavonskog Broda ili Pule se ne mogu razvijati. Jedini koji profitira od sadašnjeg ustrojstva je Zagreb u kojem se stvara 33 posto BDP-a, ali u njemu postoje drugi i drukčiji upravljački problemi.
“Divide et impera” na hrvatski način?
Da, tako se brani politička moć na centralnoj razini. Jer, prepusti li se regijama upravljanje šumama, vodama, krizama i nepogodama, regionalnim infrastrukturnim projektima, zdravstvom, onda centralna razina i oni koji su svoje političke ambicije usmjerili na nju gube na važnosti. To otvara ključno dugoročno pitanje želimo li decentraliziranim modelom policentričnog razvoja zamijeniti sadašnji centralizirani model monocentričnog razvoja.
Vaš je prijedlog četiri regije i metropola. Zašto bi još to bilo bolje rješenje?
Postojeći model je nesuglasan s Ustavom jer u njemu od 2000. imamo model decentralizacije, dok stvari funkcioniraju sve centraliziranije. Jedan od problema su velike lokalne i regionalne nejednakosti, što u izvještajima ističu EU, Svjetska banka i drugi, jasno videći kako te različitosti dovode do migracija i depopulacije. Razdijeljenost kapaciteta i razvojnih potencijala u malim općinama i županijama im ne pomaže. Novi model koji predlažem osigurao bi bolji razvoj, solidarnost i očuvanje naseljenosti u manjim sredinama, jednake usluge za svakoga ma gdje živio, bolju transparentnost trošenja lokalnog novca i bolji nadzor. Možda treba spomenuti da je 576 lokalnih jedinica osnovalo gotovo 8000 dodatnih pravnih osoba, lokalnih agencija, trgovačkih društava, ustanova i mjesnih odbora. Zato sustav lokalne samouprave nema 576, nego oko 8300 pravnih osoba s njihovim zasebnim prihodima, rashodima i žiroračunima. Zato je percepcija korupcije na lokalnoj razini visoka jer građani osjete to “kretanje novca”. Mjere transparentne objave troškova i zaduživanja svih lokalnih tijela i njihovih pravnih osoba na njihovim web-stranicama ključni su dio reforme. Osim toga, sa znatnim smanjenjem njihova broja svi će ih moći efikasnije nadzirati, od državnih tijela do lokalnih medija i civilnog društva.
Kod rascjepkanog ustroja dolazi i do funkcionalnog poduplavanja poslova?
Sasvim sigurno brojnih unutarnjih službi, ali osim toga brojni drugi javni poslovi rascjepkani su između ministarstava, županija i općina, jer su kapaciteti ovih potonjih slabi. I dalje, fragmentacija lokalnih jedinica dovela je do spomenutog enormnog umnažanja drugih pravnih osoba: od stotinjak komunalnih tvrtki došlo se na oko 300, zamislite koliko tu treba direktora, službenih auta, mobitela, poslovnih prostora... Sve te troškove bi se reformom racionaliziralo. No, prvo uporište reforme su građani, pružanje lokalnih usluga mora se osigurati na jednom mjestu. Općine daju, eventualno rudimentarne usluge, ali ni gradske službe nemaju ovlasti nego su prinuđene svoje građane kad idu u ‘općinu’ koju su zapamtili iz nekih davnih vremena, šalju u ispostavu ministarstva, državne agencije, ustanove ili trgovačkog društva. Takvih je ispostava oko 2100 u oko 110 mjesta, po 19 u prosjeku. Cilj je decentralizacije sve to integrirati u novim, temeljnim lokalnim jedinicama.
Ministar Kuščević govorio je kako se analiziraju poslovi u javnoj upravi radi racionalizacije, vrednovanja rada...
Kad se 2015. radila strategija, bilo je 1279 ispostava samo u državnoj upravi, a upravo za ministra Kuščevića u kolovozu 2018. Ministarstvo uprave objavilo je da ih je 1465, 15% više. Koji apsurd, usprkos svih tih njegovih “analiza”. Stvar je potpuno izmakla kontroli. Prirodna je težnja svake birokracije da se umnaža. Kad bih bio političar, bojao bih se građana koje bih na ove načine lagao, pogotovo u teškim situacijama kao što je ova. Mislim da priče “o još jednoj analizi” građani nisu spremni trpjeti.
Budi li vam optimizam okupljanje u Stranci s imenom i prezimenom u kojoj inzistiraju upravo na teritorijalnom preustroju?
Stvara se ozbiljnija atmosfera za razgovor o promjeni modela upravljanja zemljom i kod političkih aktera. Više nas zainteresiranih uskoro ćemo objaviti apel da se u području teritorijalne organizacije i javnog upravljanja dade veći naglasak na prijedloge i stajališta struke.
Ukinuti županije. Županima je jedini posao kadrovirati za svoju stranku.